PPP模式：化解環(huán)保治理服務(wù)困境的良藥
2013年8月1日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》，要求大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)。各級政府積極響應(yīng)國務(wù)院的要求，對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)加大了扶持的力度。然而，在環(huán)保領(lǐng)域，由于存在大量的污染已經(jīng)無法找到責(zé)任者，治理污染又缺乏良好的收益機(jī)制，要治理這些污染，只有依靠政府。這就給政府帶來了巨大的壓力。如何解決資金不足的問題，如何提高污染治理的效率，成為阻礙行業(yè)發(fā)展的瓶頸。此時(shí)，PPP模式應(yīng)時(shí)而出，成為化解環(huán)保治理服務(wù)困境的一劑良藥。
什么是PPP模式
PPP模式全稱Public-Private-Partnership，即公私合營。從廣義上來說，但凡政府與私人機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合作，如我們常見的BOT、BT（EPC）模式，均可以認(rèn)為是PPP模式。但從狹義上來說，PPP模式是指政府與私人機(jī)構(gòu)通過合作共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府授權(quán)私人機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)運(yùn)營項(xiàng)目，并對運(yùn)營成本進(jìn)行補(bǔ)貼，最終共同分享收益。
圖1 PPP模式結(jié)構(gòu)
PPP模式的形成
PPP模式是為了解決政府融資困難而提出的。
起初，公共設(shè)施建設(shè)全部由政府負(fù)責(zé)，即政府負(fù)責(zé)出資、建造和運(yùn)營。然而，由于政府并非經(jīng)營主體，也不具有建造和運(yùn)營的能力，因此，政府將建設(shè)職能交給專業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，就形成了BT模式（從建設(shè)方的角度看就是EPC模式）。這就形成了廣義PPP模式的雛形。在這種模式中，政府承擔(dān)了全部的資金壓力，自有資金不足，政府就需要向金融機(jī)構(gòu)融資，形成了政府負(fù)債。隨著公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)模越來越大，政府的負(fù)債率也越來越高。
政府的負(fù)債率受到監(jiān)管，必須要尋找新的融資模式，就出現(xiàn)了BOT模式。由于向私人機(jī)構(gòu)融資必須保證項(xiàng)目具有明確的收益機(jī)制和較高的收益率，因此，一些質(zhì)量較好的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如高速公路、收費(fèi)大橋等首先被拿出來。政府通過授予私人機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)，由私人機(jī)構(gòu)自籌資金進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，并對收益和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。在環(huán)保治理領(lǐng)域，這一模式也廣泛開展，如城市污水處理、危險(xiǎn)廢物處置、煙氣治理等。BOT模式是PPP模式的主要組成部分，采用BOT模式的項(xiàng)目由于收益機(jī)制明確，責(zé)任劃分清晰，實(shí)際操作簡便，受到私人機(jī)構(gòu)的普遍歡迎。
然而，在環(huán)保治理領(lǐng)域還存在著大量的污染，由于歷史原因已經(jīng)無法追溯責(zé)任主體，同時(shí)這些污染物的資源化程度不高，所能回收的價(jià)值不足以彌補(bǔ)成本。這些污染的治理，如果再用BT模式，政府將回到高負(fù)債率的道路上；而由于收益機(jī)制不明，收益率較低甚至虧損，私人機(jī)構(gòu)也不愿意采用BOT模式投資運(yùn)營。此時(shí)，（狹義）PPP模式的出現(xiàn)恰好解決了這一困境。PPP模式采用政府與私人機(jī)構(gòu)合作，以政府特許經(jīng)營權(quán)提升項(xiàng)目公司的資信；運(yùn)營收益無法彌補(bǔ)成本的部分由政府補(bǔ)貼，這種穩(wěn)定的收益來源給外部融資提供了前提。在一些項(xiàng)目中，為了加強(qiáng)監(jiān)管，政府也向項(xiàng)目公司注資從而成為股東，用以對項(xiàng)目公司的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，保證項(xiàng)目公司盡職運(yùn)作，避免濫用政府補(bǔ)貼。
PPP模式的適用范圍
從PPP模式與BT、BOT模式的區(qū)別可以看出，這三種模式具有不同的適用范圍。BT模式適用于完全需要政府出資、沒有未來收益的項(xiàng)目，如普通公路的建設(shè)；BOT模式適用于可以由私人機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作，未來收益可以完全覆蓋成本并具有收益的項(xiàng)目，如城市污水處理廠、高速公路等。而PPP模式則適用于這二者之間的廣大區(qū)域，即具有一定的未來收益，但該收益無法覆蓋成本或收益率過低的項(xiàng)目。這些項(xiàng)目需要政府提供一定的補(bǔ)貼才能夠使私人機(jī)構(gòu)愿意投資建設(shè)和運(yùn)營。因此，可以看到，具有運(yùn)營收益是采用PPP模式的提前，而傳統(tǒng)的EPC項(xiàng)目是不能夠采用PPP模式的。
PPP模式在環(huán)保治理服務(wù)上的應(yīng)用
在環(huán)保治理服務(wù)方面，PPP模式可以發(fā)揮更大的作用。目前我國的環(huán)保治理服務(wù)根據(jù)收益機(jī)制是否明確主要分為兩類。第一類是收益機(jī)制明確的項(xiàng)目，其中，一種是可以運(yùn)營的，目前已經(jīng)基本都采用了BOT的模式交給私人機(jī)構(gòu)運(yùn)營，如煙氣脫硫脫硝的運(yùn)營、市政污水處理、垃圾焚燒運(yùn)營等，由污染物的產(chǎn)生方或者污染治理成果的受益方付費(fèi)；另一種是不可以運(yùn)營的，目前采用的是由受益方或下游企業(yè)付費(fèi)，以BT模式進(jìn)行污染治理，如城市污染地塊的土壤修復(fù)等，由可以獲取地塊增值的開發(fā)商付費(fèi)。第二類是收益機(jī)制不明的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目在所有的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目中占據(jù)了大部分，這類項(xiàng)目包含了大量的歷史遺留問題，治理難度大、受益方不明確。其中一種是完全沒有明確的受益方/付費(fèi)方，也無法進(jìn)行運(yùn)營獲取收益，如農(nóng)田的重金屬污染治理，就只能采用BT的模式，由政府完全付費(fèi)；另一種是可以找到一定的付費(fèi)主體，具有一定的運(yùn)營收益，但需要政府補(bǔ)貼才能夠維持運(yùn)轉(zhuǎn)，如尾礦渣的資源化利用項(xiàng)目，就適合采用PPP模式。
對于適合PPP模式的項(xiàng)目，地方政府給予補(bǔ)貼是核心要素。補(bǔ)貼不僅決定了項(xiàng)目是否能夠順利運(yùn)作，也是提升項(xiàng)目公司資信、幫助項(xiàng)目公司成功獲取外部融資的重要前提。因此，在推行采用PPP模式進(jìn)行環(huán)保治理服務(wù)的時(shí)候，務(wù)必要與項(xiàng)目所在地的地方政府進(jìn)行深入洽談，要求地方政府明確保證項(xiàng)目補(bǔ)貼能夠及時(shí)到位。同時(shí)，地方政府賦予私人機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營權(quán)，由私人機(jī)構(gòu)對環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營，從而獲取一定的收益。私人機(jī)構(gòu)從外部金融機(jī)構(gòu)如商業(yè)銀行、商業(yè)基金等進(jìn)行融資，在獲取收益以后還本付息。于是，一個(gè)完整的PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)商業(yè)模式就形成了。
圖2 PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目的商業(yè)模式
然而，在實(shí)際情況中，許多地方政府由于財(cái)政緊張，缺乏對環(huán)保治理設(shè)施項(xiàng)目的補(bǔ)貼資金，就導(dǎo)致了前文所述的商業(yè)模式無法形成。在這種情況下，可以與地方政府進(jìn)行洽談，由地方政府通過無償將礦山開采權(quán)等有價(jià)資源劃撥給私人機(jī)構(gòu)，由私人機(jī)構(gòu)通過運(yùn)營或直接出讓獲取收益，該部分收益用作補(bǔ)充財(cái)政補(bǔ)貼不足的部分。于是，商業(yè)模式變成了如下的形式：
圖3 PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目的商業(yè)模式（政府劃撥資源）
而從監(jiān)管的角度來說，無論哪種商業(yè)模式，由于政府對私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行了補(bǔ)貼，必須要對私人機(jī)構(gòu)的運(yùn)營狀況進(jìn)行監(jiān)管，以確保其沒有虛報(bào)和濫用政府補(bǔ)貼。然而，由于對企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營狀況的監(jiān)管成本很高，政府可以采取投資項(xiàng)目公司的方式成為股東，從而降低監(jiān)管成本，避免虛假信息。因此，以上兩種模式再次發(fā)生了演變：
圖4 PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目的商業(yè)模式（政府投資）
圖5 PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目的商業(yè)模式（政府劃撥資源并投資）
以上四種模式是PPP模式下的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目的典型商業(yè)模式，可以有效地解決當(dāng)前環(huán)保治理資金不足的困境。未來隨著我國環(huán)境稅的開征，地方政府財(cái)政補(bǔ)貼的來源將更加廣泛，那么會(huì)有更多的環(huán)保治理服務(wù)項(xiàng)目可以采用PPP模式，這將大大推進(jìn)我國環(huán)保治理工作的進(jìn)程。
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