臭氧層35年來首次變厚：立法需細化執(zhí)法要順暢
9月16日是國際保護臭氧層日。臭氧層破壞是全球性環(huán)境問題之一，自上世紀70年代以來就受到世界各國的關(guān)注。
就在此前的一個星期，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織對外宣布，臭氧層在2000年至2013年間變厚了4%，是35年來首次。據(jù)悉，臭氧水平正在恢復還是第一次被科學家證實？茖W家把這種積極變化歸功于全球?qū)δ承┲评鋭l(fā)泡劑的限制使用，同時說明只要全球行動，人類可以抵制或者延緩生態(tài)危機。
臭氧層雖然在恢復，但距離痊愈還很遙遠，南極臭氧層空洞依舊存在。根據(jù)聯(lián)合國相關(guān)組織最新計算顯示，臭氧濃度水平仍比1980年低6%。
立法仍需細化
臭氧層是地球的大氣防護層，可有效防止某些太陽射線對地球生物的傷害。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署曾聯(lián)合發(fā)出警告說，地球臭氧層的長期損耗對人類的身體健康危害極大，容易引發(fā)皮膚癌等疾病，其中兒童面臨的危險最大。聯(lián)合國先前發(fā)布報告稱，如果各國不采取行動，到2030年前，全球每年可能新增200萬皮膚癌患者。
臭氧層自上世紀70年代末被發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)明顯損耗。上世紀80年代，冰箱、空調(diào)等制冷設(shè)備的普及使某些人造氟化物作為制冷劑大行其道？茖W界隨后證實，氯氟烴等氟氯碳化物是導致南極上空出現(xiàn)臭氧層空洞的重要原因，因為氟氯碳化物釋放的氯和溴可直接損耗臭氧。
為保護臭氧層，逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)，國際社會分別于1985年和1987年締結(jié)了《保護臭氧層維也納公約》和《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》。在歷經(jīng)20余年的努力后，蒙特利爾議定書取得了舉世矚目的成就，成功淘汰了全氯氟烴、哈龍、四氯化碳等消耗臭氧層物質(zhì)，被譽為最成功的國際公約。
“作為蒙特利爾議定書的簽字國、批準國，我國在國內(nèi)立法上進行了對接。”中國人民大學法學院能源法中心主任李艷芳向《法制日報》記者介紹說，我國在大氣污染防治法中針對臭氧層保護進行了專項規(guī)定。當時的國家環(huán)境保護局也按照國際條約的要求對消耗臭氧層物質(zhì)按照時間表進行淘汰，同時也有其他的組織機構(gòu)和執(zhí)法隊伍參與其中。
1993年1月，國務院批準出臺了《中國逐步淘汰消耗臭氧層物質(zhì)國家方案》。按照有關(guān)條款，中國已從1999年7月1日起凍結(jié)了CFCs制冷劑的生產(chǎn)和消費，在此基礎(chǔ)上逐步消減。禁止使用CFCs,為中國進一步的履約工作奠定了基礎(chǔ)。作為相關(guān)公約締約國之一，中國政府向國際承諾：將與世界各國聯(lián)手拯救臭氧層。
“目前，我們主要是遵從國際公約的要求，即按照蒙特利爾議定書和其后的一些修訂，按階段淘汰消耗臭氧層物質(zhì)。國家環(huán)保部據(jù)此有一個淘汰臭氧層物質(zhì)的辦法和規(guī)定，并在大氣污染防治法里進行了修改。”李艷芳向記者介紹說，按照階段性安排，我國預計將在2030年全部淘汰消耗臭氧層物質(zhì)。
在李艷芳看來，目前，無論從制度上還是措施上，中國對臭氧層的保護都做得比較好。在臭氧層保護方面，我國對國際公約條約在國內(nèi)立法上的對接銜接、執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置等方面都做得不錯。環(huán)保部專門成立了一個消耗臭氧層物質(zhì)辦公室，督促臭氧層物質(zhì)淘汰工作。
此外，環(huán)境保護部環(huán)境保護對外合作中心高級工程師陳濟濱向《法制日報》記者介紹說，近年來針對淘汰消耗臭氧層物質(zhì)最有效的法規(guī)是2010年頒布的《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》。“在管理條例實施之后，有關(guān)部門又制定了一些相關(guān)的細則，其中就包括于今年3月1號起開始實施的《消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦法》。”陳濟濱說。
不過，作為實務工作者的陳濟濱向記者表示，我國目前關(guān)于臭氧層保護的相關(guān)法律法規(guī)還需進一步完善。“比如說‘兩高’的司法解釋對環(huán)境犯罪的規(guī)定，就缺少對消耗臭氧層物質(zhì)這一部分的規(guī)定。環(huán)境犯罪要計算經(jīng)濟損失，具體怎么計算并沒有放入法規(guī)中，在具體處罰力度上是不夠的。”陳濟濱說。
執(zhí)法追求順暢
在關(guān)于如何進一步保護臭氧層方面，李艷芳的意見是，“更多的責任和義務在于生產(chǎn)消耗臭氧層物質(zhì)的企業(yè)，主要就是生產(chǎn)清潔劑、制冷劑等含氟的企業(yè)，要在生產(chǎn)中及時淘汰相關(guān)物質(zhì)。對于老百姓來說，更多是通過選擇綠色環(huán)保的產(chǎn)品來進行臭氧層的保護”。
據(jù)悉，氫氯氟烴(HCFC)是目前剩余的最后一大類消耗臭氧層物質(zhì)。在2013年國際臭氧層保護日時，中國啟動了HCFC生產(chǎn)行業(yè)淘汰計劃。根據(jù)計劃，到2030年前中國將累計減少約430萬多噸HCFC生產(chǎn)和排放，到2030年累計可減少溫室氣體排放約80億二氧化碳當量噸。
采訪中，李艷芳向記者強調(diào)說：“我們現(xiàn)在已經(jīng)有了相關(guān)的法律法規(guī)，最主要問題是如何執(zhí)法，即嚴格按照規(guī)定，按階段來淘汰消耗臭氧層物質(zhì)。相關(guān)部門一定要對這些企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品進行事后檢查。”
“在執(zhí)法層面上，近年來，環(huán)保部對外合作中心等相關(guān)部門加大了對非法消耗臭氧層物質(zhì)的生產(chǎn)和使用情況的查處，在2013年到2014年查處了十余起涉及非法生產(chǎn)、消費消耗臭氧層物質(zhì)的企業(yè)。”陳濟濱向記者坦言，在執(zhí)法方面雖然得到了相關(guān)部門的重視，但仍存在一些不足。
陳濟濱介紹說，首先是執(zhí)行不順暢。為了解決這個問題，在消耗臭氧層物質(zhì)進出口方面，我們與一些國際機構(gòu)，比如歐盟等，逐步加強了事先報告機制、事先溝通機制的建立，對有疑問的進出口信息互相溝通。其次，在執(zhí)行過程中還需要加強上下級的溝通。當然，在同一級的層面上，也需要及時進行溝通。
“在內(nèi)部協(xié)調(diào)方面，需要更好地加強部門之間的協(xié)調(diào)配合。目前主要表現(xiàn)就是對技術(shù)部門的重視和支持不夠，更多倚靠執(zhí)法部門去做。”陳濟濱說。
陳濟濱還建議，在使用消耗臭氧層物質(zhì)信息的來源和有獎舉報以及事后處理舉報方面，也有待進一步完善。下一步工作，一是要加強《消耗臭氧層物質(zhì)管理條例》中所強調(diào)的對有獎舉報實施細則的細化，二是在事后處理和配合協(xié)調(diào)方面，通過一些項目使上下溝通配合得更好。
鏈接
國際保護臭氧層日起源
為了喚起公眾環(huán)境保護意識，1995年1月23日聯(lián)合國大會決定，每年的9月16日為國際保護臭氧層日，要求所有締約國按照《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》及其修正案的目標，采取具體行動紀念這個日子。
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