項目環(huán)評重新審核亟待立法統(tǒng)一
為滿足陜西省西安市城西及西咸新區(qū)用電負(fù)荷增長需求，位于西安市的西郊至河寨330KV架空高壓線路工程項目近期開始施工鋪設(shè)。該工程遭到沿線眾多社區(qū)居民的反對。
居民反對的理由是該工程于2012年8月16日取得環(huán)評批復(fù)，2016年3月25日建設(shè)單位對該項目下發(fā)開工令，而該工程實(shí)際開工建設(shè)的時間卻是在2020年6月。從2012年原環(huán)評取得批復(fù)到2020年實(shí)際開工的8年間，該架空線路沿線的居民區(qū)等從當(dāng)初的幾個發(fā)展到了現(xiàn)在的幾十個。
鑒于媒體報道信息有限，若報道中提到的實(shí)際開工日期確實(shí)是2020年6月，那么，該工程就涉及到建設(shè)項目環(huán)評中重新審核制度的法律適用及其立法合理性探討。
五年后實(shí)際開工建設(shè)，應(yīng)當(dāng)重新審核環(huán)評文件
目前，環(huán)境法中涉及重新審核的法律依據(jù)有二：一是《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）第二十四條二款：建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，方?jīng)Q定該項目開工建設(shè)的，其環(huán)境影響評價文件應(yīng)當(dāng)報原審批部門重新審核；原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件之日起十日內(nèi)，將審核意見書面通知建設(shè)單位。二是《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（以下簡稱《條例》）第十二條第二款：建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表自批準(zhǔn)之日起滿5年，建設(shè)項目方開工建設(shè)的，其環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表應(yīng)當(dāng)報原審批部門重新審核。原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表之日起10日內(nèi)，將審核意見書面通知建設(shè)單位；逾期未通知的，視為審核同意。
從文義即可看出，《環(huán)評法》與《條例》關(guān)于重新審核的適用依據(jù)存在顯著差異。即當(dāng)建設(shè)項目環(huán)評文件自批準(zhǔn)之日起滿5年及以上的情況下，《環(huán)評法》規(guī)定的適用依據(jù)是“方?jīng)Q定開工”建設(shè)，采用了以“決定開工”為要件的主觀原則；而《條例》規(guī)定的適用條件是“方開工”建設(shè)，采用了“實(shí)際開工”為要件的客觀原則。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評【2018】18號）規(guī)定，電網(wǎng)項目中變電工程和線路工程開工建設(shè)是指主體工程基礎(chǔ)開挖和線路基礎(chǔ)開挖。因而重新審核的適用如果采用主觀原則，則是以建設(shè)項目的決策方是否“決定開工”為條件，即只要在建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件自批準(zhǔn)之日起的五年內(nèi)決定開工，就不涉及重新審核程序的啟動。但如果采用客觀原則，則重新審核僅以項目是否實(shí)際開挖基礎(chǔ)（實(shí)際開工）為條件，而不考慮建設(shè)項目的決策方何時“決定開工”，一旦建設(shè)項目沒有在其環(huán)境影響評價文件自批準(zhǔn)之日起的五年內(nèi)而是在滿五年后，準(zhǔn)備實(shí)際開工建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)申請對原環(huán)評文件的重新審核。
適用不同法律，為企業(yè)回避環(huán)評文件期限留下空子
從歷史角度觀察，重新審核制度最早出現(xiàn)在我國1998年的《條例》第十二條，采用的就是客觀原則。該條例經(jīng)歷了2017年的修訂，除刪除了環(huán)境影響登記表的表述外，重新審核條款的序號和內(nèi)容至今未變。2002年我國首次制定《環(huán)評法》時，吸收了重新審核制度，并規(guī)定于第二十四條，但卻采用了主觀原則，而非《條例》的客觀原則。《環(huán)評法》也經(jīng)過兩次修正，重新審核條款的內(nèi)容和編號同樣也沒有變化。
自《環(huán)評法》施行后，意味著啟動重新審核程序的依據(jù)從客觀的實(shí)際開工，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)單位主觀的決定開工，從而賦予建設(shè)單位在項目重新審核方面極大的決策權(quán)，甚至可能凌駕于建設(shè)主管部門施工許可之上，即建設(shè)單位在取得環(huán)評批準(zhǔn)文件之日起的5年內(nèi)，只要作出過開工決定，哪怕沒有取得建設(shè)主管部門的施工許可，沒有實(shí)際開工建設(shè)，均可以不再需要進(jìn)行原環(huán)評文件的重新審核。
問題在于，如果重新審核的適用完全取決于建設(shè)單位“決定開工”的主觀方面，勢必出現(xiàn)建設(shè)單位在“決定開工”后，又經(jīng)過了較長時間才實(shí)際開工的情況。更為極端的情況是，建設(shè)單位可能會在取得環(huán)評批復(fù)后不久就下達(dá)“開工決定”，徹底回避環(huán)評文件批準(zhǔn)后五年的期限，至于何時實(shí)際開工建設(shè)，完全由建設(shè)單位自主決定。如此一來，重新審核的制度目的何在呢？
全國人大官網(wǎng)關(guān)于《環(huán)評法》第二十四條的釋義，其中明確談到了立法建立重新審核制度的目的就是“為了防止因時間變遷，建設(shè)項目所在地環(huán)境狀況或者國家環(huán)保方面的規(guī)定發(fā)生變化，使原來進(jìn)行的環(huán)境影響評價失去價值的情況出現(xiàn)”。并且指出“重新審核的結(jié)果大體可能有三種情況：第一種情況是，建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況未發(fā)生改變或者環(huán)境狀況的變化不影響該建設(shè)項目繼續(xù)建設(shè)的，予以審核同意，也就是對原批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件重新肯定和確認(rèn)其法律效力；第二種情況是，建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生根本改變，根據(jù)法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，原建設(shè)項目已經(jīng)屬于禁止在該地建設(shè)的項目的，對該建設(shè)項目予以否決，也就是不同意原建設(shè)單位在該地繼續(xù)從事該建設(shè)項目的建設(shè)活動；第三種情況是，建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生較大變化，原經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件已經(jīng)不能準(zhǔn)確地說明該建設(shè)項目對環(huán)境的影響，在這種情況下，決定該建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行環(huán)境影響評價，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新履行環(huán)境影響評價文件的審批手續(xù)。”
可見，重新審核的立法目的就是為了審查原環(huán)評文件經(jīng)批準(zhǔn)5年后，是否仍能滿足建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況并準(zhǔn)確說明該項目對環(huán)境的影響，是否仍能為原環(huán)評審批部門對該建設(shè)項目予以環(huán)評許可提供科學(xué)依據(jù)。那么，以有利于實(shí)現(xiàn)重新審核的立法目的，應(yīng)依據(jù)《環(huán)評法》，還是《條例》？
統(tǒng)一法律規(guī)定，完善環(huán)評重新審核制度
從上述分析可知，在重新審核的法律適用方面，《環(huán)評法》和《條例》出現(xiàn)了明顯不一致。
依據(jù)《環(huán)評法》的主觀原則，重新審核的法律適用卻存在邏輯上的悖論。依據(jù)《環(huán)評法》中的“決定開工”作為重新審核的適用依據(jù)時，建設(shè)單位可能會采取在重新審核的五年期間內(nèi)先作出開工“決定”以避免啟動重新審核程序，之后再擇機(jī)實(shí)際開工的方式，實(shí)質(zhì)架空了重新審核制度。并且由于開工“決定”是建設(shè)單位內(nèi)部的、單方文件，不具有信息公開和公眾參與的法律義務(wù)，面對環(huán)境執(zhí)法，建設(shè)單位存在補(bǔ)發(fā)和倒簽“開工決定”于五年期內(nèi)的可能，反而進(jìn)一步背離了重新審核的立法目的。
反之，依據(jù)《條例》中的“實(shí)際開工”作為重新審核的適用依據(jù)時，由于《環(huán)評法》第三十一條和《條例》第二十一條均明確，原環(huán)評文件未經(jīng)審查或?qū)彶楹笪从枧鷾?zhǔn)，建設(shè)項目不得開工建設(shè)，否則屬于未批先建的違法行為。因此，只要原環(huán)評文件批準(zhǔn)后滿5年，建設(shè)項目準(zhǔn)備實(shí)際開工建設(shè)的，建設(shè)單位就必須在實(shí)際開工前申請重新審核。比較而言，《條例》關(guān)于重新審核的立法有利于堵塞建設(shè)單位以內(nèi)部決定規(guī)避重新審核程序的漏洞，更有利于實(shí)現(xiàn)重新審核的立法目的。
正如本文前述的330kv輸變電工程，建設(shè)單位是在該工程2012年8月16日取得環(huán)評文件批復(fù)后的5年內(nèi)，即2016年3月25日下發(fā)了開工令，建設(shè)單位“決定開工”并未超過該工程原環(huán)評文件滿五年的到期日即2017年8月16日，實(shí)際開工卻是在“決定開工”的4年后即2020年6月。如依據(jù)《條例》規(guī)定，建設(shè)單位則應(yīng)當(dāng)在實(shí)際開工前申請重新審核，經(jīng)審核批準(zhǔn)后方可開工建設(shè)。
事實(shí)上，該工程沿線居民群眾所反對的并非是該工程的建設(shè)，而是因該工程取得環(huán)境影響評價批復(fù)后的五5年間，工程沿線的居住區(qū)等環(huán)境敏感點(diǎn)不斷增加，工程建設(shè)仍采取原來的架空輸電方式已然與現(xiàn)實(shí)的環(huán)境管理和群眾需求不符，該工程可能造成的環(huán)境影響與2012年取得環(huán)評批復(fù)時的情況已大不相同，也與2016年建設(shè)單位下達(dá)“開工令”時的環(huán)境狀況迥異。
重新審核制度在《環(huán)評法》與《條例》規(guī)定上的不一致，還為環(huán)境執(zhí)法制造了障礙。面對建設(shè)單位原環(huán)評批復(fù)五年內(nèi)已決定開工，而實(shí)際開工早已超過原環(huán)評批復(fù)五年的情況下，環(huán)境執(zhí)法部門若不依據(jù)《環(huán)評法》而是依據(jù)《條例》的規(guī)定予以行政處理，其處理結(jié)果勢必難以得到復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的最終支持。但若依據(jù)《環(huán)評法》的規(guī)定不予處理，又面臨“合法卻不合理”的囧境。
破解重新審核在法律適用方面的現(xiàn)實(shí)困境，最為有效的途徑還是確保法律與行政法規(guī)的立法統(tǒng)一，保障相關(guān)制度符合立法目的和實(shí)踐邏輯。因此，應(yīng)在尊重制度沿革的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，重新審視《環(huán)評法》中重新審核立法主觀原則的合理性，吸收并采納《條例》規(guī)定的客觀原則，建議將《環(huán)評法》第二十四條第二款修改為“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件自批準(zhǔn)之日起超過五年，該項目開工建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在開工前及時向原審批部門報請重新審核其環(huán)境影響評價文件；原審批部門應(yīng)當(dāng)自收到建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件之日起十日內(nèi)，將審核意見書面通知建設(shè)單位。”從而完善我國環(huán)評重新審核制度的立法。
作者單位：北京德恒律師事務(wù)所
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