關于危險廢物處置項目投資營運模式的探討
1 危險廢物處置項目建設背景
固體廢物污染問題在我國較長一段時期沒有得到應有的重視，現在已經發(fā)展成為我國函待解決的最重要的環(huán)境問題之一。2000年，工業(yè)固體廢物排放量3186 萬t，其中近200萬t危險廢物直接向環(huán)境排放，城市生活垃圾產生量以每年8%的速度遞增，1991年已達1.4億t，其中僅有很小一部分經過無害化處理，垃圾圍城現象比較普遍，二次污染嚴重。對我國生存環(huán)境和人群生命健康構成威脅最大的是危險廢物的污染。目前我國所擁有的危險廢物安全處理處置設施處置能力不超過所需要處理廢物量的5%，大部分危險廢物的處理處置水平低，全國醫(yī)療廢物只有不到10%得到安全妥善的處理，在“非典”爆發(fā)期間醫(yī)療廢物的處置甚至影響到社會的穩(wěn)定。危險廢物集中處置設施建設嚴重滯后，集中處置率低、處置水平低、二次污染嚴重等諸多問題已經引起了政府的高度重視，我國相繼頒布了《醫(yī)療廢物管理條例》和《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設施建設規(guī)劃》，決定在2～3年內在全國范圍建設31項綜合性危險廢物處置設施，300項醫(yī)療廢物集中處置設施。
2 危險廢物處置項目投資營運模式分析
固體廢棄物處理處置設施如危險廢物集中處置中心，生活垃圾衛(wèi)生填埋場，生活垃圾焚燒發(fā)電廠，醫(yī)療廢物集中焚燒處置工程等一般都是較龐大或者復雜的系統工程，需要一次性投入大量的建設資金，設施營運涉及到許多外部協作條件。采用什么樣的投資和營運模式是影響項目建設推進進程的重要因素，也是項目建成后保證其能否真正長期、穩(wěn)定發(fā)揮作用的關鍵所在。過去那種由政府投資興建、政府組織營運的模式已不適應經濟體制改革的要求，產業(yè)化、市場化是固體廢棄物(危險廢物也不例外)處理處置的大趨勢。
《國家環(huán)境保護“十五”計劃》提出：積極推進污染治理的企業(yè)化、產業(yè)化、市場化。結合擴大內需多渠道籌集資金，鼓勵和支持各類社會資金投向環(huán)境保護，加大城市污水處理費、垃圾處理費征收力度，使污染治理設施運行達到保本微利的水平，形成政府、企業(yè)、社會多元化投入和政府主導、市場推進、公眾參與的環(huán)境保護機制。早在2002年6月，我國就頒布了《全國危險廢物處置“十五”計劃》，規(guī)劃建設18項區(qū)域性危險廢物集中處置示范工程和在13個實施條件較好的城市建成醫(yī)療廢物集中處置工程。同時鼓勵各類社會投資主體采取參股、控股、獨資、收購等多種方式參與危險廢物處理等經營性基礎設施的建設，積極嘗試 BOT，BOOT，TOT等多種融資形式，可采取招投標方式確定投資主體，實現投資主體多元化、資金來源多樣化，推進處置設施市場化、企業(yè)化運營。除少部分醫(yī)療廢物集中處置工程外，《全國危險廢物處置“十五”計劃》規(guī)劃的大部分項目進展緩慢，一些項目甚至在2002年內或之前已經完成了可行性論證工作，但項目一直處于停滯狀態(tài)，難以進一步向前推進。除技術及政策方面的原因外，資金籌集困難和未能確定合適可行的運營模式是一個重要原因。
危險廢物處理處置行業(yè)有其特殊性，離不開政府的參與。統一規(guī)劃、處理收費、外部協作、服務管理等都必須依靠政府在宏觀上起調控作用。但是產業(yè)化、市場化運作的主體應當是企業(yè)，企業(yè)應是處理處置中心的主要投資者、營運者、管理者和受益者。問題的核心在于企業(yè)和政府之間采用什么樣的方式合作。從目前情況看，我國固體廢物處理處置項目最主要的投資與運營模式有以下幾種。
2.1政府投資興建，由企業(yè)承包經營
這種方式投資全由政府承擔，企業(yè)從營運中獲得微利。在承包經營的過程中政府與企業(yè)結合不緊密，難以保證政府能夠收回投資。對企業(yè)來講雖沒有投資風險，但若沒有政府部門在收費、監(jiān)管等方面的參與，企業(yè)的運行費用難以保障，更得不到利潤。目前國內采用這種模式投資運行的固體廢物處理處置中心，在建設及經營中存在的問題，有的甚至難以維持，企業(yè)與政府不歡而散。
目前，普遍存在的醫(yī)療廢物處置收費難，企業(yè)難以為繼的現象證明這種模式不適用于目前我國大規(guī)模建設的危險廢物處理處置項目。
2.2政府與企業(yè)采用BOT模式建設營運固體廢物處置設施
政府和企業(yè)之間簽訂固體廢物處理處置設施和設備的BOT項目建設合同。企業(yè)投資的項目建成后的服務成為一種商品，而這種商品的購買方就是政府，而且這種買賣關系往往要延續(xù)很長的時間，一般固體廢物處理設施的BOT項目都在15年以上。對于企業(yè)來講選擇一種與投資當地經濟發(fā)展水平相適應的、先進、可靠、有較大的性價比的技術是項目成功的關鍵之一，其中的技術風險不言而喻。另外在行業(yè)管理政策和技術標準上也存在風險，要充分估計所用的技術和設備是否能夠適應將來由于管理政策以及技術標準和環(huán)境質量標準發(fā)展而帶來的變化。這種合作模式成功與否也依賴于政府的信用，每個處理處置項目都有一定的規(guī)模，一定的生產能力，只有達到這個規(guī)模和生產能力，投資方才能贏利。如果政府主管部門不能保證把廢物送來處理或送來處理的量不足而政府又不愿支付最低處理量的費用，投資方將難以面對。這種模式在我國還處于嘗試階段，是否能成為固體廢物處理處置行業(yè)的一種成功模式還有待時間的檢驗。我國危險廢物處理處里設施建設還處于起步階段，危險廢物處置技術的理論研究和應用技術產業(yè)化水平還很低，對國外先進技術的引進也存在分歧和爭議，工程技術市場混亂。到目前為止我國還未建立起自己的危險廢物處理處里技術體系，危險廢物處置設施項目建設采用BOT模式，與城市生活垃圾等一般固體廢物處置項目比較技術風險較大。
我國危險廢物和醫(yī)療廢物技術規(guī)范和排放標準體系尚處于創(chuàng)建階段，雖然已經頒布了若干危險廢物和醫(yī)療廢物處置技術規(guī)范、設施建設技術要求和排放標準，但由于這些政策和技術標準及規(guī)范是基于我國目前的處置技術和現有處置設施建設技術水平的現狀，同時參考國外經驗，為了保證國家規(guī)劃的實施而突擊制定的，技術規(guī)范與標準的完善和修訂是必然的。另外我國對危險廢物和醫(yī)療廢物還沒有建立統一的監(jiān)管體系，管理制度尚不健全，監(jiān)管主體不明確，執(zhí)法力度不嚴。危險廢物和醫(yī)療廢物處置收費制度還沒有建立，行政代執(zhí)行制度未實施，直接影響到危險廢物和醫(yī)療廢物處置設施的建設和營運？梢，危險廢物處置設施建設BOT模式必然存在管理政策和技術標準風險。
由于現階段我國危險廢物監(jiān)管體系不完善，處置市場需求調查工作薄弱，危險廢物家底不清，工業(yè)結構調整也會導致危險廢物處置市場需求發(fā)生變化，眾多不確定因素使危險廢物處置項目帶來比城市生活垃圾處置項目更大的市場風險。
2.3政府、企業(yè)共同出資建設，采用現代企業(yè)制度和市場化營運
政府、企業(yè)共同出資，采用現代企業(yè)制度和市場規(guī)律建設營運模式不但有利于防止和克服上述投資運行模式的弊端，彌補其不足，而且有利于規(guī)避政策及技術標準變化帶來的風險。其特點是：
(1)危險廢物處置工程是公益型的安全和環(huán)保項目，是城市市政基礎設施建設的重要組成部分，F階段在我國，特別是在經濟發(fā)展水平相對落后地區(qū)建設危險廢物處置設施，強調國家和各級政府是投資的主體，由政府承擔主要投資風險，有利于多方籌集資金，推動危險廢物處置設施建設。
(2)政府、企業(yè)共同出資建設，建成后交給企業(yè)運營。這種模式對外仍可保證污染者接受環(huán)保部門的檢查、管制，確保危險廢物收集和集中處理并按時交納處置費，環(huán)保部門仍保留權威性。
(3)處置場運營權交給企業(yè)法人，法人按現代企業(yè)制度和市場規(guī)律進行管理，可免去政府不必要的機構設置。企業(yè)從事危險物收集、運輸、貯存、處置、綜合利用等全過程，并按環(huán)保標準、技術標準及制度接受環(huán)保局的檢查和監(jiān)督，實現規(guī)范操作。
(4)政府出資建設可爭取較優(yōu)惠的政策，如長期低息或無息貸款，爭取減免稅的優(yōu)惠待遇，從而降低投資成本和污染者交納的廢物處置費用，減輕企業(yè)壓力，避免污染者偷偷排放或自行低技術水平處置。同時適當提高排污收費和罰款力度，使企業(yè)寧可主動將危險物交給處里中心處理，也不愿罰款或自行處置，這是處置場建設和運營成本的關鍵。
(5)這種投資建設和運營模式既能體現政府的職能職責和宏觀指導的作用，又能按現代企業(yè)制度運作，還能保證處置設施在人員不多的情況下，高起點、高水平、高質量地規(guī)范運作。
3 結論
政府、企業(yè)共同出資建設，采用現代企業(yè)制度和市場化營運模式比較適合我國現階段的危險廢物處置市場的現狀。這種投資和營運模式既有利于積極推進我國固體廢物處置市場化、企業(yè)化的進程，又有利于保證危險廢物和醫(yī)療廢物設施建設規(guī)劃順利實施。
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