歐洲城市垃圾管理及對(duì)我國(guó)的啟示
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平極大提高，城市垃圾產(chǎn)量也與日俱增，如何有效地進(jìn)行垃圾管理已成為城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展所必須面對(duì)的問(wèn)題。國(guó)家提出的大力推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略為城市垃圾管理制定了發(fā)展方向，如何有效地將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的三大原則即“減量化、再利用、資源化”貫穿于城市垃圾管理中已成為垃圾管理的新課題。通過(guò)了解歐洲的城市垃圾管理模式將對(duì)我們?nèi)绾卧趯?shí)際工作中貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，更好地進(jìn)行城市垃圾管理提供可借鑒的方式及啟示。
1 歐洲國(guó)家的城市垃圾管理情況
1．1 城市垃圾的管理體制
歐洲各城市中，垃圾管理模式各有特點(diǎn)，但都有效地實(shí)行了政企分開(kāi)，各司其職，協(xié)調(diào)運(yùn)作， 良性互動(dòng)。政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)城市垃圾管理的規(guī)劃、法規(guī)的制訂及監(jiān)督執(zhí)行、社會(huì)投資引導(dǎo)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控及協(xié)調(diào)參與垃圾管理的各種利益團(tuán)體的關(guān)系，確保整個(gè)管理體制的有效運(yùn)作。企業(yè)則在有關(guān)的法律框架內(nèi)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。由于責(zé)、權(quán)、利明確，因此促進(jìn)了各方的高效運(yùn)作，最突出的表現(xiàn)是垃圾分類(lèi)收集工作的全面開(kāi)展，廣大市民積極配合，大大降低了垃圾處理的難度及成本，最大限度地實(shí)現(xiàn)了可回收利用資源的再利用。
巴黎的垃圾管理體制是由政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)城市固體垃圾管理的規(guī)劃、投資研討、技術(shù)推廣、公眾意識(shí)教育等，而垃圾的收集處理則交由各類(lèi)專(zhuān)門(mén)的公司負(fù)責(zé)。這些公司在進(jìn)行垃圾處理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的同時(shí)接受政府職能部門(mén)的監(jiān)督，包括資金管理及環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控，以確保其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)符合國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)，合理使用政府提供的財(cái)政資金，真正做到改善和保護(hù)環(huán)境。
羅馬市的垃圾管理體制則是以協(xié)會(huì)的方式運(yùn)作。該協(xié)會(huì)為一全國(guó)性組織，~PFederambiente，由環(huán)境領(lǐng)域中230多個(gè)各種公司形式的公共利用機(jī)構(gòu)組成，成員分散于全國(guó)各地，主要包括股份集團(tuán)制公司、市政的及財(cái)團(tuán)的特殊公司、直接管理的市政機(jī)構(gòu)、環(huán)保研究規(guī)劃公司等，約有1／4的成員單位提供能源和環(huán)保多種服務(wù)。該協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是：在環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓卜⻊?wù)系統(tǒng)；促進(jìn)和保護(hù)成員及用戶利益；在工業(yè)及商業(yè)領(lǐng)域中制定勞工協(xié)議及完成協(xié)議框架時(shí)，代表著協(xié)會(huì)成員和政府機(jī)構(gòu)的共同利益。協(xié)會(huì)內(nèi)各成員的職能明確，協(xié)調(diào)發(fā)展，環(huán)保研究規(guī)劃公司負(fù)責(zé)各地的垃圾管理規(guī)劃及新技術(shù)的推廣；直接管理的市政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)馗鞒蓡T的工作進(jìn)行監(jiān)督；財(cái)團(tuán)則是在取得政府有關(guān)法令的支持后負(fù)責(zé)各成員的融資、信貸；市政的和財(cái)團(tuán)的特殊公司主要負(fù)責(zé)城市的垃圾收集運(yùn)輸；股份集團(tuán)公司負(fù)責(zé)垃圾的處理處置及回收再利用工作。
1．2 城市垃圾處理的稅費(fèi)制度
穩(wěn)定的稅收是城市固體垃圾管理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是維護(hù)垃圾清理、收集、運(yùn)輸、處理各環(huán)節(jié)有效運(yùn)作的前提。由于垃圾管理工作屬于公用事業(yè)，投資運(yùn)作首先體現(xiàn)為社會(huì)效益及環(huán)境效益，其次才在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于經(jīng)營(yíng)垃圾處理的企業(yè)而言，投入遠(yuǎn)大于產(chǎn)出，因此，合理的稅費(fèi)補(bǔ)貼是企業(yè)持續(xù)正常運(yùn)作的保障。歐洲各城市普遍制定了較完善的稅費(fèi)制度，直接推動(dòng)了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。
巴黎城市固體垃圾管理沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的稅種，其產(chǎn)生的費(fèi)用由市政府從統(tǒng)一收繳的稅費(fèi)中，按審計(jì)預(yù)算結(jié)果依法劃撥。負(fù)責(zé)巴黎及周邊90個(gè)城鎮(zhèn)垃圾收集及處理的 SYCTOM組織，每年從市財(cái)政中獲得約1．6億法郎的資金補(bǔ)貼，以確保該組織在處理城市垃圾的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中取得合理的收益。企業(yè)在取得政府資金補(bǔ)貼的同時(shí)，也接受政府職能的監(jiān)管。政府直接安排公務(wù)人員管理企業(yè)資金，準(zhǔn)確評(píng)估垃圾清運(yùn)、處理和處置所涉及的成本和收入，認(rèn)定成本回收事項(xiàng)，為確定補(bǔ)貼提供標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，政府公務(wù)人員通過(guò)監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，掌握各種有利于降低成本、增加收入的技術(shù)政策，以幫助指導(dǎo)制定合理的稅收并在保證有效管理的機(jī)制下，實(shí)現(xiàn)成本回收。
羅馬城市垃圾管理的稅收制度則是基于垃圾“誰(shuí)制造、誰(shuí)付費(fèi)”和“共同承擔(dān)責(zé)任” 的原則制定的。意大利政府強(qiáng)調(diào)“污染制造者付費(fèi)” ，對(duì)生產(chǎn)企業(yè)征收相應(yīng)的產(chǎn)品垃圾處理稅。同時(shí)根據(jù)“共同承擔(dān)責(zé)任” 的原則，每一位消費(fèi)者也需承擔(dān)處理責(zé)任，支付一定份額的稅費(fèi)。這部分稅費(fèi)的征收是通過(guò)物業(yè)管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)其住房面積予以額定征收來(lái)實(shí)現(xiàn)的，合理的稅費(fèi)征收渠道有效地保障了垃圾管理工作的有序開(kāi)展。巴塞羅那市的城市固體垃圾管理的稅收制度和巴黎市基本相同，均由政府統(tǒng)一規(guī)劃。政府每年從其收取的各項(xiàng)稅費(fèi)中安排一定的資金用于市政有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)城市垃圾進(jìn)行清理、收集、運(yùn)輸，并適當(dāng)補(bǔ)貼垃圾處理企業(yè)一定的費(fèi)用，以確保整個(gè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1．3 投資方式
歐洲國(guó)家的城市垃圾管理是以私企為投資主體，全面負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)城市垃圾的處理處置。
歐洲國(guó)家的垃圾管理工作起步較早，配套的法規(guī)較齊全，特別是財(cái)稅法令，為政府對(duì)這一領(lǐng)域的財(cái)稅支持提供了保障。同時(shí)垃圾分類(lèi)收集工作扎實(shí)、有效，使垃圾的回收利用成為可能。參與垃圾管理的私人企業(yè)從中看到了較好的經(jīng)濟(jì)前景，直接調(diào)動(dòng)了投資者的投資積極性，可靠的利潤(rùn)回報(bào)促進(jìn)了企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、改進(jìn)設(shè)備，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作。企業(yè)投資運(yùn)作方式各有特點(diǎn)，但都能從政府財(cái)政中取得合理補(bǔ)貼，且都能自覺(jué)將環(huán)保理念同實(shí)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有機(jī)結(jié)合在一起。
(1)英國(guó)肯特郡BRETT垃圾處理廠
為充分利用土地資源，BRETT把位于肯特郡郊區(qū)的SHEFORD礦場(chǎng)建設(shè)成了肯特郡最大的生活和工業(yè)垃圾填埋場(chǎng)，把退役礦場(chǎng)的出路及衛(wèi)生填埋場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，一舉兩得。垃圾的填埋在法律上有一系列嚴(yán)格的規(guī)定，并由公司和垃圾管理機(jī)構(gòu)共同監(jiān)督。垃圾生物分解產(chǎn)生的沼氣現(xiàn)場(chǎng)發(fā)電并在全國(guó)的輸電網(wǎng)上銷(xiāo)售。垃圾填埋完成后，N-x,／垃圾場(chǎng)進(jìn)行修復(fù)處理，以恢復(fù)整塊土地的特有自然景觀。在SHELFORD，大規(guī)模的植樹(shù)已使該地區(qū)綠樹(shù)成蔭，并帶來(lái)了巨大的環(huán)境效益和社會(huì)效益。
(2)巴黎sYcTOM組織
SYCTOM是一個(gè)市鎮(zhèn)聯(lián)合組織，負(fù)責(zé)巴黎市91個(gè)城鎮(zhèn)的垃圾收集和處理。該組織有39個(gè)分支機(jī)構(gòu)協(xié)助運(yùn)作，并擁有一支80人組成的技術(shù)隊(duì)伍負(fù)責(zé)規(guī)劃、技術(shù)、運(yùn)用、金融管理及聯(lián)絡(luò)協(xié)作，行業(yè)涉及電廠、自來(lái)水廠、建筑業(yè)、電信公司等。SYCTOM的任務(wù)就是負(fù)責(zé)居民單位的垃圾收集、處理，從而改善和保護(hù)環(huán)境。垃圾處理以“能源回收再利用”為主。每年焚燒垃圾產(chǎn)生的蒸氣可供熱210，000戶居民，而且垃圾焚燒發(fā)電除一部分用于SYCTOM本身運(yùn)作外，剩余的電都賣(mài)給法國(guó)國(guó)家電力，約26％的爐渣也被再利用于建筑、筑路等。
(5)羅馬AMAsPA垃圾處理廠
該廠負(fù)責(zé)整個(gè)羅馬市各種垃圾的處理。其將收集來(lái)的垃圾進(jìn)行分類(lèi)處理，可焚燒的垃圾由該廠自行焚燒處理并回收蒸氣對(duì)外供熱，可回收利用的垃圾如紙、玻璃、塑料等有償轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的生產(chǎn)企業(yè)，從而獲取一定的利潤(rùn)。
2 我國(guó)城市垃圾管理的思考與對(duì)策
(1)健全法制，依法進(jìn)行垃圾管理
歐洲各國(guó)關(guān)于垃圾管理的法律框架，普遍根據(jù)歐洲管理原則確立，設(shè)置完善，涵蓋了社會(huì)生活中垃圾管理的各個(gè)方面，使每個(gè)參與垃圾管理的機(jī)構(gòu)、企業(yè)能夠依法辦事，并依法享有各項(xiàng)權(quán)利。保障了垃圾管理工作能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控下，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律正常進(jìn)行。從法律的角度來(lái)看，健全的垃圾管理制度可為垃圾管理產(chǎn)業(yè)化提供發(fā)展依據(jù)，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。
據(jù)了解，意大利垃圾管理制度的徹底改革是在 1997年隨著22／97法令的頒布而開(kāi)始的。該法令確立了垃圾綜合處理政策：垃圾減量化，源頭控制，回收、再利用和能量恢復(fù)的三維回收，以及最后的無(wú)害化處置。該法令促使了凈化技術(shù)、生態(tài)標(biāo)識(shí)、EMAS規(guī)定、回收處理綜合網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，以及公共管理者同經(jīng)濟(jì)實(shí)體之間為創(chuàng)造垃圾回收的機(jī)會(huì)而自愿達(dá)成協(xié)議。該法令主要的積極作用表現(xiàn)在：在垃圾處理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)“污染制造者付費(fèi)”和“共同承擔(dān)責(zé)任”的原則；為垃圾處理的運(yùn)作界定了最佳轄區(qū)范圍，這在規(guī)劃處理廠的綜合網(wǎng)時(shí)起到了至關(guān)重要的作用。
由此可見(jiàn)，立法是一切工作開(kāi)展的依據(jù)，法律作為國(guó)家意志的體現(xiàn)，具有絕對(duì)約束力及強(qiáng)制執(zhí)行力，能夠有效協(xié)調(diào)各方關(guān)系，高效優(yōu)質(zhì)地完成既定目標(biāo)。以立法的形式，設(shè)立國(guó)家及省級(jí)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滾動(dòng)基金，制定基金籌措和使用的管理辦法。出臺(tái)關(guān)于垃圾分類(lèi)的法令、關(guān)于有害垃圾的收集處理、垃圾管理的稅費(fèi)法令、私營(yíng)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)垃圾管理的法令、垃圾衛(wèi)生填埋標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于垃圾焚燒控制標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)于包裝和包裝垃圾的管理法令等，使垃圾管理做到有法可依。
(2)政企分開(kāi)，各司其責(zé)，各盡其能
政企分開(kāi)，促進(jìn)政府職能的有效發(fā)揮，避免行業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，杜絕腐敗。同時(shí)， 由于企業(yè)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，在進(jìn)行城市垃圾處理的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理中，能夠較好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減少資金浪費(fèi)，降低投資和處理成本，提高經(jīng)營(yíng)效益。
由于政企分開(kāi)，各方職責(zé)明確，大大提高了工作效率及工作積極陛。比如法國(guó)的SYCTOM在經(jīng)營(yíng)運(yùn)作中，有一百多位公務(wù)員參與，他們只負(fù)責(zé)投標(biāo)管理、經(jīng)營(yíng)監(jiān)督，不參與企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由于沒(méi)有具體利益關(guān)系，他們只對(duì)政府負(fù)責(zé)，能真正有效地開(kāi)展工作。
(3)合理的稅收，保障垃圾管理的有效開(kāi)展
1)充足穩(wěn)定的稅收來(lái)源，可以有效地補(bǔ)充垃圾管理所需的大量資金，促進(jìn)投資市場(chǎng)的發(fā)展，確保投資者在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)各項(xiàng)法律合法經(jīng)營(yíng)的前提下，取得合理收益。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)始終是追求最大經(jīng)濟(jì)利益，一定的資金補(bǔ)充有利于促進(jìn)企業(yè)自覺(jué)采用新技術(shù)新工藝，改進(jìn)設(shè)備，提高資源利用率，降低生產(chǎn)成本。
2)合理的垃圾稅制可以增強(qiáng)垃圾處理企業(yè)的生產(chǎn)積極性。例如垃圾分類(lèi)收集，意大~22／97法令以提供達(dá)到分類(lèi)目標(biāo)和填埋稅之間的比例作為經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)，促進(jìn)企業(yè)積極開(kāi)展二次分類(lèi)收集。法令允許符合某些條件的垃圾處理單位免申請(qǐng)執(zhí)照，從而實(shí)現(xiàn)免稅。由于不同的產(chǎn)品因其使用的材料不同，作為垃圾后的處理成本也不同。征收稅費(fèi)時(shí)，也應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品的材質(zhì)、數(shù)量給予額定。那些可回收利用、可自然降解產(chǎn)品的稅額要遠(yuǎn)低于那些不可回收、不可降解處理的產(chǎn)品。由此大大促進(jìn)了生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新工作，特別是材料技術(shù)的革新，調(diào)動(dòng)了企業(yè)主動(dòng)生產(chǎn)環(huán)保節(jié)能型產(chǎn)品的積極陛，提高了資源的使用率，從而推動(dòng)了全社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的環(huán)保工作，形成了良性互動(dòng)的局面。
3)出臺(tái)稅收的優(yōu)惠政策。城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目屬于微利公益性事業(yè)，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)給予經(jīng)營(yíng)企業(yè)低稅率的優(yōu)惠待遇；對(duì)于貸款建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)允許稅前還貸，或給予一定的減、免稅期的優(yōu)惠待遇。
(4)投資方式多元化(-~BOT、TOT等投資方式)，促進(jìn)垃圾管理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展
1)投資市場(chǎng)收益的穩(wěn)定，投資渠道的暢通，能有效地吸引各方投資者，投資方式必定呈現(xiàn)出多元化的局面。各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體、專(zhuān)業(yè)企業(yè)匯集，帶來(lái)了大量的資金、信息、技術(shù)，解決了政府資金短缺，管理效率不高的問(wèn)題，又直接推動(dòng)了垃圾管理產(chǎn)業(yè)的技術(shù)裝備水平。法國(guó)的SYCTOM就是各專(zhuān)業(yè)企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的一個(gè)組織，在該組織內(nèi)各項(xiàng)資源互享，提高了資源利用率，同時(shí)由于是企業(yè)聯(lián)合，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有效地減少了各種不必要的環(huán)節(jié)、手續(xù)，提高了工作效率。
2)實(shí)行現(xiàn)有城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)經(jīng)營(yíng)改革，出臺(tái)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策。制定城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)和租賃方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，原則上以招標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)不超過(guò)20～25年，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)保證轉(zhuǎn)讓的企業(yè)資產(chǎn)的完整和增值。
3)以當(dāng)?shù)卣?cái)政投入為主，結(jié)合鼓勵(lì)以政府特許權(quán)形式引入私營(yíng)資本達(dá)到融資目的的BOT模式(即建設(shè)～運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT模式(即移交一運(yùn)營(yíng)～移交)、托管運(yùn)營(yíng)模式來(lái)加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于以政府特許權(quán)形式引入私營(yíng)資本的建設(shè)項(xiàng)目，要全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)者，以合同形式規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。
(5)嚴(yán)格源頭管理，直接有效降低垃圾管理成本
源頭控制是垃圾管理的第一環(huán)節(jié)，能有效減少垃圾產(chǎn)量，杜絕生活垃圾與有害垃圾混雜，特別是扎實(shí)、深入的垃圾分類(lèi)收集工作，可以極大地促進(jìn)垃圾的減量、回收再利用及無(wú)害化處理工作，改善各類(lèi)專(zhuān)門(mén)處理的垃圾成分，為專(zhuān)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)、符合生產(chǎn)要求的專(zhuān)門(mén)垃圾；厥赵倮霉ぷ鞯钠占安粌H使資源得到最大限度地回收，同時(shí)也促進(jìn)了垃圾減量化工作。出臺(tái)一些針對(duì)減量化的產(chǎn)業(yè)政策并貫徹實(shí)施，如限制過(guò)度包裝，減少并限制一次性用品的使用，鼓勵(lì)凈菜上市等，將把垃圾處理“減量化、資源化、無(wú)害化”的目標(biāo)推進(jìn)到更高的階段，從而全面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。
(6)加強(qiáng)公眾意識(shí)教育，提高全社會(huì)的環(huán)保理念
在城市垃圾管理的過(guò)程中，公眾環(huán)保意識(shí)的普及和提高，會(huì)帶來(lái)事半功倍的效果。廣大市民的積極參與，可從源頭上減少垃圾產(chǎn)生量。歐洲各國(guó)垃圾分類(lèi)收集工作的成功，充分體現(xiàn)了公眾意識(shí)教育的巨大成果。在街頭隨處可見(jiàn)分類(lèi)收集箱(筒)，市民都能自覺(jué)配合，按照標(biāo)識(shí)投放各類(lèi)廢棄物，減輕垃圾收集處理部門(mén)的工作難度。市民環(huán)保意識(shí)的提高，也體現(xiàn)在垃圾處理企業(yè)投資管理者的經(jīng)營(yíng)理念中，在不斷追求最大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也對(duì)環(huán)保工作多一份關(guān)注、多一些投入。
總之，加強(qiáng)垃圾管理工作、提高垃圾管理水平，是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要全社會(huì)的團(tuán)結(jié)協(xié)作，相信通過(guò)我們不懈的努力，特別是加強(qiáng)對(duì)外學(xué)習(xí)、交流，一定能實(shí)現(xiàn)垃圾管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，推進(jìn)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
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