試論低碳經(jīng)濟(jì)背景下的政府職能
摘 要:伴隨著經(jīng)濟(jì)與社會的進(jìn)步，能源短缺與環(huán)境污染正愈演愈烈，迫切需要由高碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向低碳經(jīng)濟(jì)。中國目前的發(fā)展模式與消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍處于高碳狀態(tài)，因此發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)勢在必行。政府作為經(jīng)濟(jì)活動的有機(jī)組成部分，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中履行好其對外交流、對內(nèi)調(diào)控的政府職能。
關(guān)鍵詞:低碳經(jīng)濟(jì);政府職能;形象系統(tǒng)
1 發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的背景
21世紀(jì)，氣候與能源問題逐漸進(jìn)入人們的視線。氣候變化與能源短缺除了受自然因素影響外，與人類的活動也密切相關(guān)。全球氣候變暖正嚴(yán)重威脅著人類的生存環(huán)境。隨著哥本哈根會議的召開，低碳成為人們公認(rèn)的緩解氣候與能源問題之道。
所謂的低碳經(jīng)濟(jì)是相對于高碳經(jīng)濟(jì)而言的，F(xiàn)代能源中，不論是煤、石油或是天然氣，在化學(xué)結(jié)構(gòu)式上都是以碳（C）元素為骨架組成的有機(jī)碳化合物，所以以這種高含碳的化石能源推動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式被稱為高碳經(jīng)濟(jì)。而這類能源是不可再生的。與高碳能源相對，水電、風(fēng)能、太陽能以及生物質(zhì)能這些可再生、可循環(huán)利用的能源則屬于低碳的可再生清潔能源，對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式稱為低碳經(jīng)濟(jì)，即在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。
低碳經(jīng)濟(jì)概念始于英國2003年的《能源白皮書》，其目標(biāo)是到2050年將二氧化碳排放量相對于1990年削減掉 60%，并在英國建成一個低碳經(jīng)濟(jì)體。早在1992年，154個國家和地區(qū)的代表簽訂了第一份關(guān)于氣候變化的國際性條約《聯(lián)合國氣候變化框架條約》。1997年，在日本舉行的第三次締約方會議上，又簽訂了《京都議定書》。兩份條約都特別強(qiáng)調(diào)，發(fā)達(dá)國家應(yīng)該嚴(yán)格履行減排目標(biāo)，并在2012 年后繼續(xù)率先減排；發(fā)展中國家應(yīng)該根據(jù)自身情況采取相應(yīng)措施，特別是要注重引進(jìn)、消化、吸收先進(jìn)的清潔技術(shù)，為應(yīng)對氣候變化作出力所能及的貢獻(xiàn)。隨著《京都議定書》即將到期，屆時將沒有一個全球性的公約能限制二氧化碳的排放。所以被譽(yù)為“挽救人類生存環(huán)境的最后一次機(jī)會”的哥本哈根會議的召開，引起了人們對低碳的高度關(guān)注。
就中國而言，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍處于高碳狀態(tài)，帶來了資源枯竭、氣候變暖、環(huán)境污染等一系列的問題。低碳經(jīng)濟(jì)對于中國發(fā)展的重要性是顯而易見的。首先，在政治方面，低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)有利于中國開展能源外交，保障中國能源安全；低碳經(jīng)濟(jì)模式可減輕中國在氣候變化問題上可能面臨的國際政治壓力。其次，在環(huán)境保護(hù)方面，低碳經(jīng)濟(jì)模式可減少溫室氣體的排放，改善環(huán)境質(zhì)量；低碳技術(shù)的提升可促使中國科技水平的提升與制造裝備的革新。再次，在經(jīng)濟(jì)、社會方面，低碳經(jīng)濟(jì)模式能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、減緩經(jīng)濟(jì)增長速度；低碳經(jīng)濟(jì)模式將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式與消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變。
2 低碳經(jīng)濟(jì)背景下的政府職能與形象塑造
政府職能是指國家行政機(jī)關(guān)依法對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)，政府職能有對內(nèi)職能與對外職能之分。
在全球氣候問題、環(huán)境問題與能源問題日益嚴(yán)峻的大背景下，政府作為經(jīng)濟(jì)活動的有機(jī)組成部分，理應(yīng)切實(shí)有效地利用行政、經(jīng)濟(jì)、法律手段履行好政府職能，以塑造良好的政府形象。政府履行職能與塑造形象是有機(jī)結(jié)合的。塑造良好的政府形象是政府履行職能的目標(biāo)之一，而且良好的形象更能為政府有效地履行職能創(chuàng)造有利條件。而政府形象的塑造正是通過其履行職能的優(yōu)劣程度實(shí)現(xiàn)的。在低碳經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，政府的形象具體可以通過履行以下具體職能來塑造。
2.1 準(zhǔn)確自我定位，確定發(fā)展戰(zhàn)略
政府的經(jīng)濟(jì)職能中有一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能，就是經(jīng)濟(jì)常識中講的宏觀調(diào)控，具體表現(xiàn)為制定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃、方針和政策；制定資源開發(fā)、技術(shù)改造和智力開發(fā)的方案等。而政府準(zhǔn)確的自我定位以及明確的發(fā)展戰(zhàn)略正是政府形象中理念系統(tǒng)的具體表現(xiàn)。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，政府首先要將自己定位為服務(wù)、法治、責(zé)任、高效、開放的政府，這是政府理念系統(tǒng)的核心。
其次，要加快構(gòu)建和形成發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的國家戰(zhàn)略框架，建立低碳型社會要結(jié)合我國建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和節(jié)能減排的工作需求，盡快開始研究制定國家低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的近、中、長期規(guī)劃。一是將低碳經(jīng)濟(jì)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行總體安排部署；二是將低碳技術(shù)研發(fā)納入國家科技規(guī)劃和相關(guān)科技計劃；三是制定專項(xiàng)規(guī)劃，提出低碳經(jīng)濟(jì)的概念、目標(biāo)、重點(diǎn)和保障措施等，提出低碳經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計和考核指標(biāo)，并作為國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中的引導(dǎo)指標(biāo)；四是制定重點(diǎn)行業(yè)和部門的低碳發(fā)展規(guī)劃，向低碳轉(zhuǎn)型。
2.2 積極落實(shí)行動，有效履行職能
將政府的理念與發(fā)展的戰(zhàn)略落實(shí)到行動中是政府行為系統(tǒng)的具體表現(xiàn)。政府形象的行為系統(tǒng)是理念系統(tǒng)的具體展開，是公眾具體感知政府形象的依據(jù)。因此，政府只有將理念轉(zhuǎn)換為積極有效的行動，才能樹立起服務(wù)的、高效的、法治的、開放的政府形象。
（1）履行對外職能，塑造開放的政府形象與負(fù)責(zé)任的大國形象
我國的對外職能包括發(fā)展國際的交流和合作，創(chuàng)造有利于我國發(fā)展的國際環(huán)境；維護(hù)世界和平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極發(fā)揮我國在國際社會中的作用等。
在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，作為開放的政府，首先要與世界各國開展廣泛的交流與合作，積極吸收國外發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的有益經(jīng)驗(yàn)。如歐盟，一直是應(yīng)對氣候變化的倡導(dǎo)者，積極推動國際溫室氣體的減排行動；美國在發(fā)展可持續(xù)能源方面吸引的風(fēng)險資本和私人投資最多，制訂稅收減免等聯(lián)邦法規(guī)也對開發(fā)和利用可持續(xù)能源、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)起到了積極的推動作用；日本不斷研發(fā)的新能源技術(shù)使能源利用效率大幅度提高，使日本經(jīng)濟(jì)的抗風(fēng)險能力不斷增強(qiáng)，大大降低了對傳統(tǒng)能源的依賴程度；巴西是推動生物燃料業(yè)發(fā)展的先鋒，也是當(dāng)前生物燃料業(yè)發(fā)展較為成功的范例。在國外發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)中，以下幾個方面非常值得借鑒：一是應(yīng)對氣候變化的決心；二是制定明確的減排目標(biāo)；三是整合不同政策的全方位減排；四是應(yīng)對氣候變化與發(fā)展經(jīng)濟(jì)并行不悖。
其次，中國政府要積極發(fā)揮在國際舞臺上的作用，與世界各國共同應(yīng)對氣候問題、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，氣候問題、能源問題是全球性的問題，只有協(xié)調(diào)各國利益，使各國共同努力，才能有效地解決這一全球性的問題。在哥本哈根會議中，中國政府就有效發(fā)揮了作用。一方面積極呼應(yīng)和支持發(fā)展中國家的合理主張和要求，注意加強(qiáng)與小島嶼國家、最不發(fā)達(dá)國家的溝通，支持他們的關(guān)切和要求，推動發(fā)展中國家保持團(tuán)結(jié)大局，維護(hù)共同利益；另一方面加大做發(fā)達(dá)國家和會議主席國的工作力度，要求發(fā)達(dá)國家切實(shí)理解發(fā)展中國家的關(guān)切，放棄對發(fā)展中國家不切實(shí)際的要求，并推動通過對話與溝通解決問題。
（2）正確引導(dǎo)企業(yè)、個人，塑造服務(wù)性政府的形象
企業(yè)是構(gòu)成國民經(jīng)濟(jì)活動的微觀主體，因而也是貫徹和實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的基本主體。所以，對于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中企業(yè)生產(chǎn)過程的控制，直接關(guān)系到低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的結(jié)果和實(shí)施效率。要運(yùn)用財政金融等政策性措施對低碳產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)品予以扶植和支持。
正確引導(dǎo)企業(yè)，一方面要加大財政資金投入力度，加強(qiáng)金融對企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的支持。在加大投入時，要著力做好四件事：第一，注重支持能源產(chǎn)業(yè)和能耗低、效益高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)節(jié)能技術(shù)和產(chǎn)品推廣、重點(diǎn)行業(yè)重大節(jié)能技術(shù)改造、重大節(jié)能技術(shù)示范工程、可再生能源發(fā)展以及節(jié)能管理的能力建設(shè)；第二，完善清潔生產(chǎn)、可再生能源及節(jié)能減排等專項(xiàng)資金管理制度，逐步加大對清潔生產(chǎn)、可再生資源和新能源開發(fā)等項(xiàng)目的支持力度；第三，研究建立廢舊家電回收基金；第四，建立“誰節(jié)能減排，誰受益”的機(jī)制，對節(jié)能減排的項(xiàng)目提供低息貸款、資金擔(dān)保或直接補(bǔ)貼。
另一方面，要在政策上予以保障，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵低碳友好型技術(shù)的研究、開發(fā)和推廣應(yīng)用。從當(dāng)前國內(nèi)外低碳技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，短期內(nèi)，中國應(yīng)該大力發(fā)展節(jié)能與能效提高技術(shù)，如煤炭、石油和天然氣的清潔、高效開發(fā)和利用技術(shù)，可再生能源和新能源技術(shù)；從中長期看，中國的主要技術(shù)研究領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)包括：主要行業(yè)CO2和甲烷等溫室氣體的排放控制與處理利用技術(shù)，生物與工程固碳技術(shù)，先進(jìn)煤電、核電等重大能源裝備制造技術(shù)，CO2捕集、利用與封存技術(shù)。不僅要大力發(fā)展先進(jìn)低碳技術(shù)，更要注重科技創(chuàng)新和低碳技術(shù)在其他行業(yè)中的應(yīng)用，以實(shí)現(xiàn)整個國民經(jīng)濟(jì)的低碳化，而這一切必須先有政府政策的引導(dǎo)與報障，才能有序地開展。
對于引導(dǎo)個人而言，政府主要應(yīng)引導(dǎo)個人培養(yǎng)低碳消費(fèi)觀念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，市場需求是決定和引導(dǎo)生產(chǎn)供給的永恒動力，如果每個人都能按照低碳經(jīng)濟(jì)的理念選擇產(chǎn)品和服務(wù)，高碳經(jīng)濟(jì)模式就無法生存，所以宏大的節(jié)能降耗戰(zhàn)略以及實(shí)施在很大程度上取決于民眾的生活細(xì)節(jié)。低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中最重要的基礎(chǔ)因素是人的主觀覺悟，即人類對碳排放的認(rèn)識和科學(xué)態(tài)度。因此，應(yīng)構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)意識培養(yǎng)機(jī)制，依托機(jī)制來加大氣候變化的教育與宣傳力度，用科學(xué)發(fā)展觀來認(rèn)識溫室氣體效應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境、生存條件的嚴(yán)重威脅，使人們重視環(huán)境與氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)全民低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識，應(yīng)通過制度化的合理安排充分發(fā)揮媒體的作用，通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)、雜志、廣播等，對廣大民眾進(jìn)行節(jié)能、綠色消費(fèi)等方面的宣傳和教育，樹立全民低碳理念，促進(jìn)形成全民綠色消費(fèi)、綠色環(huán)保觀。
（3）構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，塑造高效的政府形象
可以考慮按照不同地區(qū)和部門的特點(diǎn)，選擇試點(diǎn)區(qū)。在全國建立一批低碳社會實(shí)踐區(qū)、低碳產(chǎn)業(yè)實(shí)踐區(qū)、低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)、低碳城市實(shí)踐區(qū)。各省市可以建設(shè)起若干低碳社區(qū)、低碳商業(yè)區(qū)和低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)等低碳發(fā)展綜合實(shí)踐區(qū)。低碳產(chǎn)業(yè)可以在電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等高耗能、污染重行業(yè)先行試點(diǎn)，選擇作為中國探索低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打造高效益低碳經(jīng)濟(jì)示范工程。在低碳生態(tài)城市示范區(qū)項(xiàng)目建設(shè)中，要樹立精品意識，打造高效益精品工程，力爭實(shí)現(xiàn)先進(jìn)低碳技術(shù)集成應(yīng)用、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、低碳企業(yè)增收，低碳生態(tài)城市示范區(qū)居民得益的系列目標(biāo)。
（4）推進(jìn)法律體系與監(jiān)管體系建設(shè)，塑造法治的政府形象
當(dāng)前應(yīng)當(dāng)大力加大能源立法工作，建立健全能源法律體系，促進(jìn)能源發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，確立能源中長期規(guī)劃的法律地位。低碳經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系的建設(shè)是保障低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。首先要建設(shè)先進(jìn)的低碳環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系，其次要逐步形成低碳環(huán)境監(jiān)測配套工作機(jī)制，再次要制定更加嚴(yán)格的能源效率標(biāo)準(zhǔn)、低碳商品標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化效能標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識，實(shí)施能源審計和認(rèn)證，并實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制為主要形式的低碳經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計、監(jiān)測、評價和考核體系。同時，也將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)列入政府相關(guān)部門的干部政績考核體系。
3 結(jié)論
能源問題、環(huán)境問題、氣候問題是人類在21世紀(jì)面臨的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，關(guān)乎每個人的切實(shí)利益，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)是各國必將走上的道路，是歷史的選擇，也是人民的選擇。在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)這一問題上，政府應(yīng)該也必須履行其相應(yīng)的職能，不管是對外的交流，還是對內(nèi)的調(diào)控。只有這樣才能完成歷史與世界賦予的使命，塑造出一個開放的、負(fù)責(zé)的、服務(wù)的、高效的、法治的政府形象。
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