昆明BOT模式建成醫(yī)療廢物集中處置中心的經(jīng)驗與困境
探索：醫(yī)療廢物處置開始特許經(jīng)營
正曉公司投資、建設、運營的昆明市醫(yī)療廢物集中處置中心，是云南省第一個特許經(jīng)營的以BOT模式建設運營的醫(yī)廢項目。
據(jù)了解，在這個醫(yī)廢項目建成以前，昆明市主城區(qū)及安寧市的醫(yī)療廢物由位于安寧市的昆明固體廢物處理中心進行處置，其余地區(qū)自行處置。由于昆明固體廢物處理中心處理能力低、服務范圍小、處理設施不符合規(guī)范、廠址達不到國家規(guī)定要求，昆明市醫(yī)療廢物收集、運輸及儲存設施管理不規(guī)范的狀況一直未能改變。
作為《全國危險廢物和醫(yī)療廢物處置設施建設規(guī)劃》項目之一的醫(yī)廢項目，同時也是昆明市創(chuàng)模、創(chuàng)衛(wèi)的重點項目，2003年6月，經(jīng)昆明市政府批準，醫(yī)廢項目采用由公司自籌資金建設、管理、特許經(jīng)營期滿后無償交給政府的BOT模式建設。2004年，昆明市政府委托市環(huán)保局對醫(yī)廢項目按BOT模式向全國公開招標，在參與競爭的29家企業(yè)中，正曉公司中標。
在昆明市政府及相關部門的大力支持下，通過對30多處擬用地塊的反復比較、遴選，正曉公司于2005年獲批在富民縣羅免鄉(xiāng)高倉村委會大凹村建設醫(yī)廢項目。項目占地41.5畝、總投資4969.59萬元，采用焚燒處理方式，建設兩條日處理15噸的回轉窯裝置，最大處理能力30噸/天。項目于2006年6月開工建設，2007年2月即投入試運行。
正曉公司總經(jīng)理江正云說，如此快的效率和各項工作的順利進展，得益于昆明市的政策支持、各級政府和環(huán)保、衛(wèi)生、發(fā)改委等相關部門的大力幫助。
據(jù)了解，醫(yī)廢項目建設過程中，項目選址、征地、環(huán)境影響評價、進場道路占地協(xié)調(diào)、施工等涉及到各級政府的多個相關部門，這些部門很好地履行了政府職能，“三通一平”(即通水、通電、通路，平整場地)保障及時到位。時任昆明市環(huán)保局長和麗川曾要求，如正曉公司向環(huán)保局提交任何急需解決問題和困難的報告，相關處室必須24小時內(nèi)回復。項目建設開工前，建設場地不通水，富民縣政府協(xié)調(diào)從15公里外引水進場，現(xiàn)在每天近100噸的用水有足夠保障。在建設過程中，正曉公司嚴格按照國家法律法規(guī)要求辦理相關的審批手續(xù)，通過了項目可行性研究、環(huán)境影響評價、項目初步設計、環(huán)保試運行的各項審批，項目各項環(huán)保設施與主體工程同步建成并運轉正常。
2008年4月，經(jīng)昆明市政府授權，昆明市環(huán)保局和正曉公司正式簽訂了《昆明市醫(yī)療廢物集中處置項目特許權協(xié)議》。根據(jù)協(xié)議，正曉公司按照物價部門(昆明市發(fā)改委)核準的收費標準，向醫(yī)療廢物產(chǎn)生單位提供醫(yī)療廢物處置服務并收取醫(yī)療廢物處置費，以保障運營企業(yè)安全處置醫(yī)療廢物并實現(xiàn)保本微利。項目經(jīng)營25年后，無償移交給昆明市政府繼續(xù)服務社會。
2009年3月，醫(yī)廢項目通過了云南省環(huán)保廳組織的環(huán)境保護工程竣工驗收。
支持：醫(yī)療廢物都能順利收集嗎？
通過BOT模式，昆明市醫(yī)療廢物集中處置中心順利建成，但是如何保證醫(yī)療廢物能夠進入中心？昆明市政府和相關部門制定了規(guī)范的政策措施，為處置中心支撐起足夠的生存空間。
醫(yī)廢項目試運行后，昆明市關閉了原來不達標的昆明市固體醫(yī)療廢物處置中心，加大力度打擊非法收購醫(yī)療廢物的違法行為，協(xié)同正曉公司開展了一系列的工作推進集中處置。
為規(guī)范醫(yī)廢集中處置管理，自2007年1月1日起施行的《昆明市醫(yī)療廢物管理規(guī)定》明確規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構產(chǎn)生的醫(yī)療廢物應當委托取得危險廢物經(jīng)營許可證的單位集中處置，禁止無危險廢物經(jīng)營許可證的單位或者個人收集、運送、貯存、處置。醫(yī)療衛(wèi)生機構委托醫(yī)療廢物集中處置單位處置醫(yī)療廢物，應當簽訂廢物處置協(xié)議，并在協(xié)議簽訂之日起10日內(nèi)，將協(xié)議文本報送當?shù)丨h(huán)境保護、衛(wèi)生行政主管部門備案。此規(guī)定還強調(diào)，在具備集中處置條件后，醫(yī)療衛(wèi)生機構違反規(guī)定，逾期不拆除自行設置的醫(yī)療廢物處置設施，將被處以5000元以上兩萬元以下罰款。
此外，昆明市衛(wèi)生局多次下發(fā)關于加強醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)療廢物處置管理工作的通知，要求各縣(市)區(qū)衛(wèi)生局、三個開發(fā)(度假)區(qū)(即高新技術開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和滇池旅游度假區(qū))事業(yè)管理局應協(xié)同轄區(qū)環(huán)保部門，組織轄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構，做好與醫(yī)療廢物集中處置單位簽訂醫(yī)療廢物集中處置協(xié)議(合同)的各項工作。2009年9月，昆明市相關部門請求省衛(wèi)生廳領導協(xié)調(diào)部分省管醫(yī)院與正曉公司簽訂醫(yī)廢處置合同、規(guī)范擺放醫(yī)療廢物收集周轉箱等問題，在云南省政府相關領導批示下，相關部門積極配合，使問題得到了妥善解決。
一直以來，昆明市環(huán)保局積極指導各縣(市)區(qū)及開發(fā)區(qū)對處置中心與醫(yī)療衛(wèi)生機構進行嚴格監(jiān)管。昆明市環(huán)保局依據(jù)《昆明市危險廢物污染防治辦法》、《昆明市醫(yī)療廢物管理規(guī)定》等政策法規(guī)，從建立健全管理責任制、制定應急方案、完善登記資料、加強運輸管理、定期檢測評價等11個方面，給全市醫(yī)療衛(wèi)生機構和正曉公司提出了明確具體的要求。為有效應對處置中心因特殊情況停止運行、確保環(huán)境安全，2009年3月，經(jīng)昆明市政府同意，昆明市環(huán)保局編制的《昆明市醫(yī)療廢物集中處置應急方案》已下發(fā)全市相關單位正式執(zhí)行。
在協(xié)調(diào)處置中心與醫(yī)療機構順利開展醫(yī)廢集中處置工作的同時，昆明市危險廢物監(jiān)督管理所加大監(jiān)管力度，采取多種方式，對14個縣(市)區(qū)及開發(fā)區(qū)醫(yī)療廢物的監(jiān)管、行政處罰等實施跟蹤督察。
相關政府和部門還努力做好服務工作，富民縣縣委書記趙學龍告訴記者，即便在2009年發(fā)生特大干旱以后，也是優(yōu)先保障處置中心用水。為切實提高處置中心從事醫(yī)療廢物收集、運輸、貯存和處置工作的管理人員和操作人員的業(yè)務素質(zhì)，2009年7月，昆明市環(huán)保局、衛(wèi)生局聯(lián)合組織舉辦了醫(yī)療廢物處置技術培訓班，邀請云南省環(huán)科院固廢中心和昆明市第三人民醫(yī)院的專家系統(tǒng)講授了醫(yī)療廢物的識別、分類包裝、緊急處理、技術規(guī)范、注意事項、安全防護以及甲型H1N1流感傳染性、防治措施、防護措施等知識和技巧。
另據(jù)統(tǒng)計，處置中心醫(yī)療廢物收集清運處置量由2007年的平均約5噸/天增加到2009年的20.4噸/天，2010年前三季度日均處理量為20～24噸；年處置量由2008年的5600噸增加到2009年的7441噸，2010年前三季度共處置6300多噸。按昆明市環(huán)保局、衛(wèi)生局統(tǒng)計及預測，結合正曉公司的實際情況測算，2010年全市醫(yī)廢收集處置量將達8500噸。處理量的上升既與昆明市人口總數(shù)不斷增加相關，也與醫(yī)療機構分類逐步規(guī)范密不可分。
記者從昆明市危險廢物監(jiān)督管理所了解到，3年多來，隨著簽訂醫(yī)療廢物處置合同的醫(yī)療衛(wèi)生機構數(shù)目的增加及醫(yī)療廢物處置范圍的擴大，目前昆明市所轄14個縣(市)區(qū)醫(yī)療機構已100％實現(xiàn)醫(yī)療廢物集中處置。
困境：為何一直在虧損？
經(jīng)過昆明市政府及相關部門和正曉公司、醫(yī)療衛(wèi)生機構堅持不懈的努力，昆明市醫(yī)廢集中處置中心終于建成并投入運行，但在運行過程中，一些實實在在的問題卻逐漸暴露出來。記者從正曉公司提供的材料上看到，公司一直在巨額虧損的壓力下運營，從2007年至2009年建成后營運至今，共計虧損3200萬元。
江正云說，醫(yī)廢項目是采用BOT模式建設的，所有的建設、運行費用均為公司自籌，未涉及政府資金補助，亦未使用國債資金。因持續(xù)虧損，現(xiàn)在處置中心每天的運行都面臨著巨大的經(jīng)濟壓力，已提請相關部門協(xié)調(diào)解決。
江正云認為，導致虧損的主要原因有幾個方面。
項目投資大，財務費用高
建設生產(chǎn)線之初，公司先后到重慶和德國的兩家公司進行考察，如選用重慶某公司的技術設備整個項目需投入1400多萬元，而選擇德國的則要4970萬元。反復權衡后，公司做出了舍近求遠、舍廉求貴的決定，為的就是確保處置質(zhì)量。
為確保清運工作不留死角，正曉公司配置了18輛專用清運車和1.2萬個醫(yī)療廢物收集周轉箱。根據(jù)昆明主城區(qū)(一環(huán)路內(nèi))中小型醫(yī)院及診所數(shù)量及分布情況，共建立醫(yī)療廢物？奎c7個，8個郊縣、東川區(qū)、安寧市醫(yī)療廢物？奎c各1個，并配備三輪車70多輛，平均每輛三輪車每天收集25家左右診所的醫(yī)療垃圾。同時，還配備專用的清洗消毒機1臺，消毒點3處，以保證醫(yī)療廢物收集周轉箱、運輸車輛及工作人員每天進行消毒處理。這些配套也增加了財務費用。
每輛運輸車每月跑8000公里
按照相關要求，昆明市醫(yī)療廢物集中處置中心的主要職責是對昆明市所轄五華、盤龍、官渡等14個縣(市)區(qū)范圍內(nèi)各類醫(yī)院、門診部、診所、衛(wèi)生部門和醫(yī)學教育機構所產(chǎn)生的醫(yī)療廢物進行統(tǒng)一收集、運輸和處置。據(jù)了解，目前由正曉公司負責清運處置醫(yī)療廢物的醫(yī)療機構達2661家，清運線路29條，每條線路平均90多家，采取從醫(yī)療廢物集中貯存點進行收集的方式統(tǒng)一清運。如此計算下來，醫(yī)療廢物專用運輸車平均每月每輛有8000公里行駛里程。目前，公司現(xiàn)有車輛的行駛里程均已達到40萬公里，已達到貨運車輛報廢的條件，車輛保障和設備維修經(jīng)費非常困難。
收費價格偏低
為保證企業(yè)合理收取醫(yī)療廢物處置費，昆明市發(fā)改委出臺指導性文件，3次對處置中心提出的醫(yī)廢處置費申請進行批復，處置費從2007年的1元/床·日分別調(diào)整為2008年的1.8元/床·日、2009年的2.15元/床·日。同時，在2009年5下發(fā)的《關于調(diào)整昆明市轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療廢物處置政府指導價的通知》中明確，調(diào)整醫(yī)療廢物處置收費指導價按實際固定病床數(shù)每日每床2.15元收取，以指導價為基礎，正曉公司與各醫(yī)療機構在上下浮動幅度不超過10％的范圍內(nèi)簽訂合同并執(zhí)行，F(xiàn)在，正曉公司按每日每床2.37元的統(tǒng)一標準收取(編者注:2.15×110％=2.365≈2.37元，此價格獲得醫(yī)療機構認同)。
然而即便如此，昆明市現(xiàn)行的醫(yī)療廢物處置費與國內(nèi)其他地方相比仍處于中下水平。據(jù)了解，正曉公司今年的收費按2009年標準執(zhí)行，目前基本可以維持日常運行，但不能彌補設備折舊費用，更無法保障投資收益率。因處置量明顯增大和設備優(yōu)化維修需要，導致處置過程中的油料、設備、勞動力等運行成本出現(xiàn)較大增加，加劇了公司運行的經(jīng)濟壓力，很難實現(xiàn)保本微利。
更何況與醫(yī)療機構簽訂醫(yī)療廢物處置合同也是一個難題。從今年1月開始簽訂醫(yī)療廢物處置合同至今，仍有10多家醫(yī)院和300余家診所未和公司簽訂處置合同，個別省級醫(yī)院也是拖了很長時間才簽訂。而為了確保昆明市的醫(yī)療廢物100％實現(xiàn)處置，正曉公司對這些醫(yī)療衛(wèi)生機構的醫(yī)療廢物一直都在進行無償處置。
對于正曉公司遇到的問題和困難，云南省腫瘤醫(yī)院服務中心經(jīng)理李維民表示理解。但他同時也表明，他所在的醫(yī)院每年處置醫(yī)療廢物的開支將近110萬元，目前這筆開支不能計入醫(yī)療成本，對醫(yī)院也是一大負擔。醫(yī)院為病人服務并沒有向其收取產(chǎn)生醫(yī)療廢物的相關費用，卻要為處置醫(yī)療廢物埋單，這顯然有些不合理，希望政府盡快出臺政策加以解決。
正曉公司有關負責人認為，應盡快制訂合理的收費價格，確保處置中心正常運行，并確保BOT模式下項目的保本微利。建議上調(diào)醫(yī)療廢物處置單價或者收取醫(yī)療廢物門診人次費用，有病床的醫(yī)療機構按床位收費，標準應為2.8元/床·天；無病床的醫(yī)療機構門診按人次收費，標準為0.5元/人·次。以此標準實施方可保障企業(yè)運行，但仍未達到微利的標準。同時，建議政府出臺政策，將醫(yī)療廢物處置費納入醫(yī)療成本。
設備24小時運行處置成本高
BOT模式運作中的醫(yī)廢集中處置質(zhì)量一直是公眾關注的焦點，也是環(huán)保部門監(jiān)管的重中之重。在對醫(yī)廢項目實施監(jiān)管中，2010年以前，昆明市環(huán)保局相關執(zhí)法人員在實施在線監(jiān)測的同時，每個月都對處置中心進行一次現(xiàn)場檢查，檢查的主要內(nèi)容包括焚燒車間、污水處理車間、飛灰固化車間、中控室、在線監(jiān)測等設備的運行情況，廠區(qū)衛(wèi)生環(huán)境情況，檔案建立及管理情況，內(nèi)部臺賬情況等。2010年以后，昆明市環(huán)保局將對處置中心的檢查頻次提升為每半個月一次。
昆明市環(huán)保局總工程師劉俐俐認為，采用特許經(jīng)營BOT模式運作醫(yī)療廢物集中處置中心項目，既有減輕政府財政壓力、建成投運效率高等不少優(yōu)點，也帶來政府部門監(jiān)管上的不利因素。在當前運行機制尚不完善、缺乏切實管用的監(jiān)管手段情況下，最關鍵的是要探索如何確保處置中心正常運行，用什么樣的方法和措施有效防范環(huán)境安全風險，這已成為環(huán)保等部門目前最迫切需要研究解決的課題。
正曉公司也在不斷努力，采用先進技術，千方百計確保醫(yī)廢處置完全達到標準。據(jù)了解，昆明市醫(yī)療廢物集中處置中心目前有兩條逆流回轉窯和二次燃燒處置線，每條處置線額定處置能力15噸/天，污染物排放達到歐洲二級排放標準。焚燒爐采用逆流焚燒加二次燃燒工藝，回轉式焚燒爐運行連續(xù)作業(yè)，控制一次燃室焚燒溫度為650℃～900℃，二次燃燒室溫度為850℃～1100℃。焚燒產(chǎn)生的煙氣凈化系統(tǒng)重點是控制尾氣中二惡英及重金屬的含量。煙氣凈化采取“驟冷”措施，急速冷卻后的煙氣進入脫酸反應器，脫除煙氣中二氧化硫和氯化氫等酸性氣體；之后進行活性炭吸附，吸附二惡英和重金屬等有害物質(zhì)。含塵煙氣采用濕式加布袋除塵，除塵后的煙氣通過引風機送往煙囪高空外排，相關指標滿足《危險廢物焚燒污染控制標準》(GB18484－2001)和《惡臭污染物排放標準》(GB14554－93)。
處置中心實現(xiàn)了全自動運行控制，整個處置工藝采取了進料、焚燒、煙氣凈化系統(tǒng)及輔助工程等全過程自動運行控制，實施了中央控制室計算機監(jiān)控、DCS集中監(jiān)視和控制，生產(chǎn)系統(tǒng)隨時根據(jù)各項指標自動調(diào)給物理制劑、氧氣、燃油等，對排放的煙氣凈化過程中二氧化硫、顆粒物等7項指標24小時在線監(jiān)測。處置中心建有處理能力為500m3/d的專用污水處理站，廢水進入存儲池后進行物理化學預處理與生化處理，處理廢水達到標準后回用于煙氣凈化系統(tǒng)及指定綠地的澆灌，廢水循環(huán)使用不外排。
少數(shù)醫(yī)療機構在收集醫(yī)療廢物時沒有嚴格進行分類，加大了處置難度。為解決這一難題，公司調(diào)集技術力量，對相關設備和配套設施進行了一系列的技術優(yōu)化，確保了醫(yī)廢項目各種設備運行始終保持良好狀態(tài)。
先進的焚燒工藝和自動化裝置確保了醫(yī)療廢物集中處置過程全面達到環(huán)保要求，但是高昂的運行費用卻使企業(yè)成本一直居高不下。
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