專(zhuān)家調(diào)研污水處理流域系統(tǒng)規(guī)劃型和污染源責(zé)任模式
30年來(lái)中國(guó)城市化率迅速提高，但伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻，尤其是水污染問(wèn)題。
以珠三角和長(zhǎng)三角為例，近10年來(lái)，這兩個(gè)地區(qū)以污水處理設(shè)施為代表的環(huán)境設(shè)施大量建設(shè)，但是，水環(huán)境質(zhì)量并沒(méi)有因?yàn)樵O(shè)施水平的提高而得到顯著改善。
清華大學(xué)水環(huán)境治理機(jī)制課題組日前對(duì)江蘇江陰和深圳龍崗這兩個(gè)典型的快速城市化區(qū)域進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)這兩個(gè)地區(qū)兩種不同的污水處理常規(guī)建設(shè)模式進(jìn)行了比較分析。
污染源責(zé)任模式:江蘇江陰
責(zé)任清晰大量資金愿意進(jìn)入
江蘇省江陰市多年位居我國(guó)百?gòu)?qiáng)縣三甲之列，2008年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1530億元，總?cè)丝?20萬(wàn)。北枕長(zhǎng)江，南近太湖，地處蘇錫常“金三角”的幾何中心，地理位置決定了江陰污水處理工作的艱巨性。目前，江陰市工業(yè)污染源廢水達(dá)標(biāo)率、各污水處理廠(chǎng)總體水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)93.3％和92.6％，污水主管道累計(jì)超過(guò)1300公里，城市生活污水綜合處理率達(dá)85％以上。
江陰治理模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)很具有代表性。在這一模式之下，江陰市政府將治理責(zé)任層層下放，由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃，也由鎮(zhèn)政府進(jìn)行治理模式的選擇，涉及特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)的合同也是鎮(zhèn)政府與污水處理企業(yè)簽署的。同時(shí)，鎮(zhèn)財(cái)政也要擔(dān)負(fù)一些政府投資和支付污水處理服務(wù)費(fèi)的工作。
治污責(zé)任層層下移 激勵(lì)政策刺激村鎮(zhèn)治污市場(chǎng)
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，江陰市按照治污責(zé)任的行政區(qū)劃原則，將治污任務(wù)層層下移，按照市、鎮(zhèn)、村三級(jí)所形成的城市——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村區(qū)域體系規(guī)劃和建設(shè)污水處理設(shè)施。這期間經(jīng)歷了兩個(gè)階段:2003年，江陰市政府出臺(tái)激勵(lì)政策規(guī)定，在規(guī)定的期限內(nèi)啟動(dòng)建設(shè)村鎮(zhèn)萬(wàn)噸級(jí)以上的污水處理廠(chǎng)將由市財(cái)政給予300萬(wàn)元補(bǔ)貼，每增加5000噸處理規(guī)模，市財(cái)政再增加100萬(wàn)元補(bǔ)貼。這一激勵(lì)措施迅速激活了江陰市村鎮(zhèn)治污市場(chǎng)，各個(gè)村鎮(zhèn)爭(zhēng)先恐后開(kāi)始立項(xiàng)建設(shè)污水處理廠(chǎng)。
2004年，26座村鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)相繼建成后，為保證集中處理設(shè)施有效運(yùn)行，江陰市政府又出臺(tái)實(shí)施了第二條激勵(lì)措施:在大力推進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)中，根據(jù)鋪設(shè)500米以下、兩公里及兩公里以上等接管距離，每削減一個(gè)排污口，市財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)～15萬(wàn)元。這一管網(wǎng)激勵(lì)措施的出臺(tái)實(shí)施，又將全市村鎮(zhèn)的治污投入轉(zhuǎn)到鋪設(shè)污水管網(wǎng)上來(lái)。從2004年下半年以來(lái)，各村鎮(zhèn)以政府投資為主體，加快了管網(wǎng)鋪設(shè)進(jìn)度。
截至2009年8月，江陰市共有污水處理廠(chǎng)27座，設(shè)計(jì)處理規(guī)模37.1萬(wàn)立方米/日，實(shí)際處理規(guī)模20.77萬(wàn)立方米/日。其中，市區(qū)污水處理廠(chǎng)4座，主要處理生活污水，其他23座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)均為生活、工業(yè)污水混合處理設(shè)施。江陰市27家污水設(shè)施分別是政府、政企合資、民營(yíng)投資、村集體投資建設(shè)4種模式建成。
優(yōu)缺點(diǎn)有哪些？
資金配套管網(wǎng)得到落實(shí)，但技術(shù)水平低，運(yùn)營(yíng)主體分散，監(jiān)管困難
江陰模式的優(yōu)勢(shì)主要在于充分調(diào)動(dòng)了各方力量，保證了資金落實(shí)。首先，環(huán)境治理設(shè)施圍繞污染物的產(chǎn)生源頭而建，責(zé)任主體與設(shè)施主體相對(duì)一致，配套管網(wǎng)得到落實(shí)。這讓設(shè)施在建成之初，就能發(fā)揮較好的作用，運(yùn)營(yíng)負(fù)荷高，使污染物得到有效控制。其次，建設(shè)效率高，鎮(zhèn)政府作為主導(dǎo)，一部分鎮(zhèn)政府自主投資，一部分私人投資，資金落實(shí)快，一個(gè)縣級(jí)市就建成近30座污水處理設(shè)施。再次，江陰模式調(diào)動(dòng)了各種社會(huì)力量對(duì)污水設(shè)施的投資，許多非專(zhuān)業(yè)企業(yè)的資金進(jìn)入了污水處理行業(yè)，一定程度上緩解了污水設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題。最后，江陰采用的設(shè)施因地制宜，規(guī)模小、針對(duì)性強(qiáng)、見(jiàn)效快。
但是，江陰模式存在的問(wèn)題正在越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)。首先，因?yàn)槿狈y(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)施布局不合理，處理規(guī)模偏小，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，一些設(shè)施面臨淘汰。其次，由于由各鎮(zhèn)主導(dǎo)建設(shè)，設(shè)施整體化水平差，運(yùn)營(yíng)服務(wù)分散，絕大部分運(yùn)營(yíng)主體非專(zhuān)業(yè)公司，技術(shù)水平低，隨著環(huán)保要求的提高，太湖地區(qū)的排放標(biāo)準(zhǔn)面臨全面的一級(jí)B向一級(jí)A提標(biāo)，大部分設(shè)施越來(lái)越不能滿(mǎn)足環(huán)境治理需要。再次，運(yùn)營(yíng)主體的分散使政府監(jiān)管困難，管理成本高。最后，隨著水環(huán)境要求的進(jìn)一步提高，設(shè)施面臨新的整合，但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心已經(jīng)形成的多元化的復(fù)雜運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，對(duì)政府全面推進(jìn)整體治理整合設(shè)置了障礙。
流域系統(tǒng)規(guī)劃型:深圳龍崗
統(tǒng)一規(guī)劃合理布局管網(wǎng)是短板
深圳市龍崗區(qū)在1993年建區(qū)，是深圳市最年輕的行政區(qū)之一，總面積844.07km2，總?cè)丝?50萬(wàn)。龍崗區(qū)的污水處理設(shè)施是從1999年后開(kāi)始大力建設(shè)的，此之前只有布吉河3萬(wàn)立方米/日采用氧化塘工藝的污水處理廠(chǎng)(1993年建成)。
龍崗區(qū)的污水處理設(shè)施是在深圳市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全區(qū)整體規(guī)劃、分布實(shí)施的。深圳市環(huán)保局曾委托中國(guó)環(huán)境科學(xué)院做了龍崗河與坪山河水環(huán)境綜合整治規(guī)劃，從流域水環(huán)境污染綜合整治的角度出發(fā)，沿河流建設(shè)污水處理廠(chǎng)，并建設(shè)截污干管，從入河處攔截污水并進(jìn)行處理。
區(qū)政府統(tǒng)一安排建設(shè)和運(yùn)營(yíng)招標(biāo)
龍崗區(qū)1999年建設(shè)環(huán)境設(shè)施以來(lái)，一直由區(qū)財(cái)政作為核心責(zé)任主體，區(qū)政府統(tǒng)一進(jìn)行污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)招標(biāo)，區(qū)政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一安排污水處理廠(chǎng)的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。2007年以后，深圳市政府進(jìn)一步上收了區(qū)政府環(huán)境設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的權(quán)限，也上收了污水處理費(fèi)的收取和使用權(quán)限。因此，目前龍崗污水處理設(shè)施建設(shè)招標(biāo)工作由深圳市統(tǒng)一進(jìn)行。
截至2009年年底，深圳市龍崗區(qū)已建成8座污水處理廠(chǎng)，處理能力65.5萬(wàn)立方米/日，累計(jì)投資7.2億元，采取BOT、TOT與委托運(yùn)營(yíng)3種模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；在建污水處理廠(chǎng)11座，處理能力為119.5萬(wàn)立方米/日，計(jì)劃投資23.46億元，預(yù)計(jì)到2010年末全區(qū)污水處理能力達(dá)到185萬(wàn)立方米/日。龍崗區(qū)目前共建成污水處理廠(chǎng)配套干管超過(guò)91公里，累計(jì)投資6.9億元，在建污水處理廠(chǎng)配套干管298.1公里，計(jì)劃投資超過(guò)22億元。預(yù)計(jì)到2010年末，龍崗區(qū)將建成配套干管389.52公里。
優(yōu)缺點(diǎn)有哪些？
運(yùn)營(yíng)管理水平高，管網(wǎng)建設(shè)滯后
對(duì)于龍崗模式而言，存在明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，統(tǒng)一的規(guī)劃考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流域協(xié)同、水的資源環(huán)境特征，實(shí)現(xiàn)了污水處理設(shè)施的合理布局，利于在總體上協(xié)同，從而在長(zhǎng)遠(yuǎn)上可以發(fā)揮更好的治理功效。其次，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)招標(biāo)可提高設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理水平。龍崗目前的8座污水處理廠(chǎng)以及在建和擬建的12座污水處理廠(chǎng)，雖然有委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT等不同模式，但這20個(gè)廠(chǎng)的6個(gè)(投資)運(yùn)營(yíng)企業(yè)都是具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和品牌的專(zhuān)業(yè)公司，服務(wù)水平較高。再次，污水處理設(shè)施的系統(tǒng)規(guī)劃、品牌化運(yùn)營(yíng)，有利于政府主管部門(mén)的監(jiān)管。龍崗已經(jīng)建立了專(zhuān)門(mén)的污水處理監(jiān)管體系，并且在2007年對(duì)一家運(yùn)營(yíng)企業(yè)因?yàn)檫`約終止特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)，成為中國(guó)第一個(gè)公開(kāi)終止的污水經(jīng)營(yíng)退出案例。最后，區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，也利于運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一籌集和協(xié)調(diào)。
但是龍崗模式也存在明顯的問(wèn)題，在管網(wǎng)建設(shè)方面表現(xiàn)尤為突出。由于這一模式?jīng)]有充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)政府的積極性，簡(jiǎn)單依靠區(qū)政府，而區(qū)財(cái)政投資有限，管網(wǎng)全部配套投資缺口較大，使市政工程性質(zhì)的污水管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，而污水處理廠(chǎng)的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期得不到高效發(fā)揮。同時(shí)，為了在管網(wǎng)缺失的情況下，維持污水處理廠(chǎng)基本運(yùn)營(yíng)，許多污水處理廠(chǎng)在旁邊的河流中抽取河水。這不僅影響了污水處理廠(chǎng)整體效能的發(fā)揮，也造成污水處理廠(chǎng)的進(jìn)水負(fù)荷過(guò)低，政府所支付的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的去除污染的社會(huì)效益。
解讀:如何選擇建設(shè)模式?
江蘇省江陰模式是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的責(zé)任分割下放的污染治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，此模式很好地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和社會(huì)的積極性，能很快完成設(shè)施建設(shè)任務(wù)，快速落實(shí)減排任務(wù)指標(biāo)，但是存在遺留問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步升級(jí)。龍崗模式系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一招標(biāo)，科學(xué)監(jiān)管，整體水平高，但是沒(méi)有調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的積極性，工程和資金的系統(tǒng)性統(tǒng)籌存在缺口，影響了治污的總體成效。而且龍崗模式達(dá)到總體成效所要求的初期資金總量大，簡(jiǎn)單靠一級(jí)財(cái)政難以完成。
這兩種模式作為特征和趨勢(shì)都有一定的代表性。一部分政府在節(jié)能減排的重壓之下簡(jiǎn)單下放責(zé)任，正在形成江陰治理模式的特征。一些重點(diǎn)流域和區(qū)域則在國(guó)家統(tǒng)一推動(dòng)下，在國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的帶動(dòng)下，統(tǒng)一規(guī)劃，過(guò)度上移責(zé)任和權(quán)利，在系統(tǒng)性和持續(xù)性上考慮不周，如果國(guó)家貨幣政策和財(cái)政政策等宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生大變化，將使前期大量投資在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)不能發(fā)揮作用。
過(guò)去10年，江陰和龍崗是快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，也是環(huán)境設(shè)施的迅速發(fā)展區(qū)。在減排戰(zhàn)略的整體推動(dòng)之下，全國(guó)范圍內(nèi)的縣城以上都正在進(jìn)入環(huán)境設(shè)施快速發(fā)展的軌道。如果模式選擇不當(dāng)，將在全國(guó)范圍內(nèi)造成極大的浪費(fèi)。因此，各地需要綜合考慮自己的財(cái)稅能力和建設(shè)體制，科學(xué)選擇適合自己的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。
在建設(shè)模式的選擇上應(yīng)考慮以下原則:一是建設(shè)模式要與治污責(zé)任體系相一致；二是建設(shè)模式要與經(jīng)濟(jì)水平和地方財(cái)稅體制相協(xié)調(diào)，考慮可持續(xù)的總體效果；三是無(wú)論哪一級(jí)政府主導(dǎo)，都需要選擇專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入，以提高服務(wù)效率和水平，減低單元成本，同時(shí)減低監(jiān)管成本；四是模式選擇要考慮與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理總體要求相一致，以此為基礎(chǔ)綜合考慮短期壓力與長(zhǎng)期成效，建議以10年最優(yōu)為模式選擇要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期與短期效果的協(xié)同。
龍崗與江陰兩種運(yùn)營(yíng)模式比較
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