污染來(lái)源多種 “霧霾罰單”能否“治根”
近日，遼寧省給8個(gè)城市開(kāi)出“霧霾罰單”，罰款從省財(cái)政廳直接扣繳，總計(jì)5420萬(wàn)元。據(jù)報(bào)道，這是遼寧省環(huán)保廳自《遼寧省環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》公布以來(lái)首次開(kāi)罰。
考核指標(biāo)是否合理？考核方法是否具有科學(xué)性？中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合在接受科技日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí)表示，“對(duì)污染城市開(kāi)罰單，是一種制度上的創(chuàng)新，解決污染問(wèn)題需要大膽嘗試。”對(duì)此，從事專業(yè)環(huán)境檢測(cè)工作的上海實(shí)樸檢測(cè)技術(shù)服務(wù)有限公司總經(jīng)理?xiàng)钸M(jìn)有不同看法。
——新聞追蹤——
污染來(lái)源多種 責(zé)任如何劃分
在此次罰單中，沈陽(yáng)被罰3460萬(wàn)元，大連160萬(wàn)元、鞍山780萬(wàn)元、撫順160萬(wàn)元、本溪20萬(wàn)元、營(yíng)口40萬(wàn)元、遼陽(yáng)500萬(wàn)元、葫蘆島300萬(wàn)元。
一陣風(fēng)吹來(lái)，緊鄰污染重鎮(zhèn)的區(qū)域會(huì)不會(huì)被“殃及”？據(jù)悉，遼寧省針對(duì)城市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行的考核囊括了其行政區(qū)域內(nèi)的14個(gè)市，檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不因區(qū)域的不同有變化。
“城市污染主要是自身產(chǎn)生的污染源導(dǎo)致，外來(lái)污染的影響力很小。”柴發(fā)合表示，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染負(fù)責(zé)。
“相應(yīng)的檢測(cè)數(shù)據(jù)是反映在某個(gè)點(diǎn)位的污染均值，可以作為一個(gè)反映區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)，但環(huán)境空氣的污染來(lái)源有很多種，而且具有區(qū)域聯(lián)動(dòng)性。”楊進(jìn)表示，以每月檢測(cè)數(shù)據(jù)作為罰款依據(jù)，而且罰款的主體是政府管理部門，不符合“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任機(jī)制。根據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)就對(duì)相關(guān)市進(jìn)行懲罰，是不全面的，甚至是不科學(xué)的。楊進(jìn)認(rèn)為，了解污染的來(lái)源并針對(duì)其擴(kuò)散途徑以及敏感群體進(jìn)行有差別的控制，加強(qiáng)企業(yè)、社區(qū)和個(gè)人的環(huán)境污染控制宣教。同時(shí)，對(duì)重點(diǎn)排污的企業(yè)以及自然界的排放進(jìn)行干預(yù)，才是解決問(wèn)題之道。
對(duì)此，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍表示，大氣污染流動(dòng)性強(qiáng)，上風(fēng)頭的污染的確會(huì)在一定程度上影響處在下風(fēng)口的區(qū)域，“其實(shí)不管刮風(fēng)不刮風(fēng)，空氣的質(zhì)量是沒(méi)有改變的，重點(diǎn)在于責(zé)任的區(qū)分是否合理。”
——技術(shù)分析——
罰單依據(jù)的考核指標(biāo)沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)
《遼寧省環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》規(guī)定，考核指標(biāo)暫定為PM10、二氧化硫和二氧化氮三項(xiàng)。遼寧省環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)中心負(fù)責(zé)對(duì)各市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，每月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)逐日匯總后，于次月5日前上報(bào)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門。遼寧省環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)匯總結(jié)果，每月按日對(duì)各市進(jìn)行考核。其懲處標(biāo)準(zhǔn)為：二氧化硫超標(biāo)達(dá)0.25倍，罰繳20萬(wàn)元，每遞增0.25倍（含0.25倍），加罰20萬(wàn)元；二氧化氮超標(biāo)達(dá)0.25倍，罰繳20萬(wàn)元，每遞增0.25倍（含0.25倍），加罰20萬(wàn)元；PM10超標(biāo)達(dá)0.5倍，罰繳20萬(wàn)元，每遞增0.5倍（含0.5倍），加罰20萬(wàn)元。
從事專業(yè)環(huán)境檢測(cè)工作的上海實(shí)樸檢測(cè)技術(shù)服務(wù)有限公司總經(jīng)理?xiàng)钸M(jìn)對(duì)科技日?qǐng)?bào)記者說(shuō)，“這三項(xiàng)考核指標(biāo)是依據(jù)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB 3095-1996以及2000年的修訂版確定的，基本合理。新的國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)GB 3095-2012已經(jīng)于2012年2月29日發(fā)布。
柴發(fā)合告訴科技日?qǐng)?bào)記者，“新國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)加入了臭氧、PM2.5及一氧化碳三項(xiàng)指標(biāo)，未來(lái)將分兩個(gè)階段全面執(zhí)行。其中，第一階段要求，包括遼寧省沈陽(yáng)、大連在內(nèi)全國(guó)范圍內(nèi)74個(gè)城市從今年1月1日開(kāi)始實(shí)施。”。
遼寧省執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)的城市中，沈陽(yáng)達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為62.8%，大連達(dá)標(biāo)天數(shù)比例81.3%，分別高于74個(gè)重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)率4.3個(gè)百分點(diǎn)和22.8個(gè)百分點(diǎn)。
楊進(jìn)說(shuō)，雖然新標(biāo)準(zhǔn)最終將于2016年1月1日在全國(guó)實(shí)施，但考慮到對(duì)人體的危害程度，PM2.5是有必要加入的，遼寧的考核指標(biāo)中沒(méi)有列入，是一個(gè)遺憾。
柴發(fā)合表示，新的國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格、科學(xué)、針對(duì)性強(qiáng)，他建議，還未按照新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)的城市，盡快加入到以新標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)的行列中來(lái)。
——觀點(diǎn)聲音——
出發(fā)點(diǎn)具合理性 不可一罰了事
據(jù)悉，在半個(gè)中國(guó)陷霧霾的大背景下，遼寧目前為止沒(méi)有出現(xiàn)連續(xù)三天以上、三個(gè)以上城市空氣質(zhì)量指數(shù)超200的空氣污染事件。而遼寧省此次罰繳資金將全部用于藍(lán)天工程治理環(huán)境空氣質(zhì)量。對(duì)此，楊進(jìn)表示，“因?yàn)榇髿馕廴緦?duì)政府進(jìn)行懲罰，因果關(guān)系不通。”他說(shuō)，環(huán)保部門乃至政府部門應(yīng)做好規(guī)則的制定者、監(jiān)督者，研究確定市場(chǎng)中什么是不可以做的。
楊進(jìn)提出，財(cái)政撥款屬于納稅人的錢，每年計(jì)劃用于什么項(xiàng)目應(yīng)該經(jīng)過(guò)人大審議，將這部分的錢拿出來(lái)作為罰款后用于藍(lán)天工程，這是否說(shuō)明藍(lán)天工程每年預(yù)算不足？是否變相提高了藍(lán)天工程項(xiàng)目的地位？法理上是否有沖突？值得思考。
“拋開(kāi)法律依據(jù)，還要看到遼寧是一個(gè)老牌重工業(yè)省，通過(guò)這種處罰手段施壓，有一定合理性。”馬軍說(shuō)，通過(guò)處罰推動(dòng)問(wèn)題的解決是常用手段，但同時(shí)還要注意到，通過(guò)污染環(huán)境得到的收益，與處罰是否相適應(yīng)。如果通過(guò)污染環(huán)境換來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大于罰款，那么處罰的作用就相對(duì)有限。
馬軍表示，事實(shí)上罰款機(jī)制只是手段的一種，還應(yīng)該配合其他手段，如嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律、加大信息公開(kāi)力度等。尤其是加大信息公布力度，讓社會(huì)廣泛監(jiān)督，特別是環(huán)保部要求建立統(tǒng)一的公布平臺(tái)，重點(diǎn)排污企業(yè)信息實(shí)時(shí)發(fā)布。
“政府出面，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，純粹的罰款或者主導(dǎo)工程項(xiàng)目不應(yīng)成為建設(shè)生態(tài)文明的常規(guī)手段。”楊進(jìn)說(shuō)。
——專家建言——
見(jiàn)實(shí)效需要具體的硬性約束
“在具體做法上可學(xué)習(xí)美國(guó)在這方面的做法，各州只有在環(huán)保測(cè)評(píng)環(huán)節(jié)達(dá)標(biāo)后才具備各種工業(yè)項(xiàng)目的審批權(quán)”，馬軍表示，一些大型化工業(yè)的項(xiàng)目投資動(dòng)輒數(shù)十億上百億，千萬(wàn)的環(huán)保罰單看似高額，相比之下，力度還顯不足了。
以倫敦的治霾經(jīng)驗(yàn)為例，其最值得效仿的是出臺(tái)了世界上第一部《清潔空氣法》。該法律規(guī)定在倫敦城內(nèi)的電廠都必須關(guān)閉。要求工業(yè)企業(yè)建造高大的煙囪，加強(qiáng)疏散大氣污染物；而在洛杉磯，1970年頒布的《清潔空氣法案》則具體制定了車輛的認(rèn)證、檢測(cè)、減排配件應(yīng)用等多項(xiàng)制度，對(duì)燃料的生產(chǎn)也做出明確規(guī)定。
馬軍表示，與單純的罰單相比，類似規(guī)定顯然是更為具體的硬性約束，它以法律的方式為治污提出了更系統(tǒng)化，但又更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，壓縮了罰單之下各地的變通空間。
以此可見(jiàn)，治理霧霾確實(shí)需要真金白銀的投入，但卻遠(yuǎn)不是罰單模式這么簡(jiǎn)單。比如對(duì)于不符標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)的整頓和關(guān)停，重新規(guī)劃城市的功能分區(qū)，乃至重新出臺(tái)汽車排放和燃油標(biāo)準(zhǔn)，限制高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都關(guān)系到地方實(shí)實(shí)在在的GDP。若無(wú)從上到下更具執(zhí)行效力和明晰的標(biāo)準(zhǔn)予以保障，罰單很可能變成一種“贖買”，甚至推遲治霾的實(shí)際行動(dòng)。這當(dāng)是推行霧霾罰單必須警惕的異化可能。
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