昆明在全國率先成立公安環(huán)保分局 創(chuàng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制
湛藍(lán)的天空、淡淡的白云，每逢冬日，3萬多只紅嘴鷗聚集在滇池、翠湖等水域。
生態(tài)環(huán)境好，保護(hù)壓力也大。春城昆明于2008年開始在全國率先試水環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法，通過創(chuàng)新機(jī)制為保護(hù)生態(tài)環(huán)境探索新路。
查辦污染大案催生聯(lián)合執(zhí)法
從陽宗海砷污染到東川小江污染，一個(gè)涵蓋環(huán)保、公安、檢察院、法院在內(nèi)的環(huán)保執(zhí)法新機(jī)制創(chuàng)建起來
2013年11月18日，昆明市尋甸法院對(duì)東川小江水污染案作出一審宣判，對(duì)3被告單位處以50萬至75萬元不等的罰金，對(duì)7個(gè)被告人判處八個(gè)月至一年三個(gè)月的有期徒刑，并處罰金。
當(dāng)年4月份，東川小江因嚴(yán)重污染，河水呈現(xiàn)白色而被稱為“牛奶河”。“案件一經(jīng)披露，公安機(jī)關(guān)就與環(huán)保部門共同介入案件的調(diào)查取證工作。”昆明市公安局環(huán)保分局治安大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)董衛(wèi)東介紹，公安機(jī)關(guān)重點(diǎn)收集了昆明東海礦業(yè)有限公司等五家選礦企業(yè)涉及環(huán)保違法違規(guī)的基本情況，同時(shí)做好相關(guān)證據(jù)固定工作。
環(huán)境案件的辦理難點(diǎn)，是污染的鑒定及損害后果的評(píng)估。在固定了犯罪嫌疑人的作案目的、手段、情節(jié)等事實(shí)之后，公安機(jī)關(guān)及時(shí)與昆明市環(huán)境損害鑒定評(píng)估中心等相關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)系，確定環(huán)境污染損害后果，客觀真實(shí)地反映案件事實(shí)。
董衛(wèi)東說：“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查取證，環(huán)保部門提供技術(shù)指導(dǎo)和支持，極大地提高了辦案效率。”
案件發(fā)生在東川，起訴、審判卻是在尋甸。原來，由于環(huán)保刑事案件總量不多、分布不均，如果每個(gè)區(qū)縣都成立環(huán)保起訴、審判機(jī)構(gòu)，不少區(qū)縣很可能會(huì)面臨“零案源”，即便有案件，也很難確保有足夠?qū)I(yè)的起訴、審判人員。
為了解決這一問題，2010年11月，昆明市規(guī)定14個(gè)縣(市)區(qū)涉及環(huán)境保護(hù)的刑事案件集中由安寧、石林等五家基層法院管轄。與法院對(duì)應(yīng)，基層檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)管轄權(quán)也統(tǒng)一集中到相關(guān)區(qū)縣。
“集中管轄，相關(guān)辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)更專業(yè)，有利于統(tǒng)一案件適用標(biāo)準(zhǔn)，提高辦案質(zhì)量。”董衛(wèi)東說。
“以取證為例，由于行政執(zhí)法與刑事司法的要求不同，行政執(zhí)法部門提交的證據(jù)往往達(dá)不到公安立案的要求。提前介入聯(lián)合辦案，能夠很好避免這一問題。”參與東川“牛奶河”案件偵辦的民警周宇龍說。
昆明市公安環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法，始于2008年的陽宗海砷污染事件。
2008年4月，云南省九大高原湖泊之一、水質(zhì)多年良好的陽宗海水體砷濃度超標(biāo)，直接影響2.6萬人的飲水安全。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這是周邊企業(yè)違法排污導(dǎo)致的污染事件。這一事件，直接催生了我國首個(gè)環(huán)保公安分局——昆明市公安局環(huán)保分局的成立。緊接著，昆明市檢察院環(huán)境資源檢察處、昆明市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭也相繼成立。
新機(jī)構(gòu)設(shè)立的背后，是一個(gè)涵蓋環(huán)保、公安、檢察院、法院在內(nèi)的環(huán)保執(zhí)法新機(jī)制的創(chuàng)建。
2008年底，昆明市出臺(tái)《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，明確了建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，規(guī)定環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院每個(gè)季度定期舉行聯(lián)席會(huì)議。
聯(lián)合執(zhí)法銜接順暢威懾力強(qiáng)
非法買賣和處置醫(yī)療廢棄物案件從每年數(shù)十起到全年沒一起，以行政處罰代替刑事處理的情況也沒有了
“2013年，我們沒有發(fā)現(xiàn)一起非法買賣、處置醫(yī)療廢棄物案件。”五華區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)浦同歡說起這話，滿是成就感。
醫(yī)療廢棄物不同于普通生活垃圾，它們攜帶的病原體數(shù)量超標(biāo)，加之還有針頭等物品，很容易傳播傳染病，給社會(huì)公共衛(wèi)生安全埋下極大的隱患。五華區(qū)由于集中了不少醫(yī)院，成為昆明的重點(diǎn)監(jiān)控地區(qū)。
浦同歡說，2010年以前，非法買賣、處置醫(yī)療廢棄物案件非常猖獗，每年都能碰到幾十起。
“主要是難發(fā)現(xiàn)、更難處理。”浦同歡說，首先困擾他們的是執(zhí)法力量有限。由于人手不足，單靠環(huán)保局很難做到定期巡查，不少非法買賣、處置醫(yī)療廢棄物案件沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)。即便在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)非法買賣醫(yī)療廢棄物案件，也由于罰款額度不高，難有威懾力。往往這次處罰完，下次還接著干。
隨著環(huán)保、公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的建立，這一問題終于得到解決。
“一方面，公安機(jī)關(guān)在巡查時(shí)遇到有關(guān)案件、尚未達(dá)到刑事處分標(biāo)準(zhǔn)的，隨時(shí)都會(huì)通知我們。公安機(jī)關(guān)人力更充足，巡查次數(shù)更多，解決了難發(fā)現(xiàn)的問題。”浦同歡說。
“另一方面，由于雙方會(huì)定期聯(lián)合執(zhí)法，廢品站商戶發(fā)現(xiàn)買賣醫(yī)療廢棄物不僅環(huán)保局管，警察也會(huì)管，開始意識(shí)到問題的嚴(yán)重性了。這些無形中的震懾更有效。”
浦同歡介紹，有家商戶因?yàn)槭召徚艘粌晒镝t(yī)療廢品就被拘留，如此嚴(yán)厲的處罰，讓不少廢品收購站打消了鋌而走險(xiǎn)的念頭。
除了嚴(yán)厲的處罰，以行政處罰代替刑事處理的情況也沒有了。
“按照規(guī)定，每個(gè)月都需要將環(huán)保行政處罰情況向檢察院備案。”浦同歡說，通過檢察院的介入，環(huán)保機(jī)關(guān)在裁量時(shí)“不再自由”。
事實(shí)上，如果沒有聯(lián)合執(zhí)法，公安機(jī)關(guān)受制于相關(guān)鑒定能力，也很難處罰。
“公安機(jī)關(guān)和環(huán)保機(jī)關(guān)各有所長(zhǎng)，環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法本質(zhì)是通過制度安排劃分清楚雙方職責(zé)，讓雙方執(zhí)法能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)、順暢銜接。”昆明市環(huán)保局政策法規(guī)處處長(zhǎng)吳波說。
辦案還需要法律更有力支持
只有《刑法》和《治安處罰法》的部分條款支持聯(lián)合辦案；環(huán)保行政法規(guī)不能作為司法機(jī)關(guān)的處罰依據(jù)
昆明市公安局環(huán)保分局，與水上治安分局是兩塊牌子一套人馬，人員編制并未過多增加。
“成立環(huán)保分局非常必要。從環(huán)保方面的知識(shí)來看，我們比普通警察經(jīng)驗(yàn)更豐富一些，有助于案件辦理。”周宇龍說。
“理順現(xiàn)有銜接機(jī)制更為重要。”董衛(wèi)東認(rèn)為，關(guān)鍵是能把各方面的力量整合在一起，充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的效能。
“通過招錄有環(huán)保專業(yè)背景的公安民警，能夠有效彌補(bǔ)專業(yè)技能上的欠缺，但專業(yè)設(shè)備仍然很難達(dá)到環(huán)保部門的標(biāo)準(zhǔn)，所以還得從機(jī)制上保證能夠有效利用環(huán)保部門的資源。”董衛(wèi)東說。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，昆明市公安環(huán)保分局成立至今，已辦理環(huán)境保護(hù)案(事)件258件。其中刑事案件10起，判刑15人;治安案件17起，治安拘留22人;警告102起380人;配合職能部門辦理案件232件，查獲危險(xiǎn)廢物9565公斤。
而在警告的380人中，不少涉嫌噪音擾民。
“依據(jù)《治安管理處罰法》第58條的規(guī)定，噪音擾民者第一次處警告;警告后不改正的，處200元以上500元以下罰款。”董衛(wèi)東說，在噪音擾民執(zhí)法過程中，罰款主要針對(duì)商業(yè)促銷的店家，廣場(chǎng)舞擾民的還沒有處以罰款的案例。
“跳廣場(chǎng)舞的不少都是老年人，為社會(huì)忙碌奉獻(xiàn)了一輩子，退休找點(diǎn)娛樂活動(dòng)不容易。年紀(jì)大了聽力難免下降，聲音大點(diǎn)也能理解。”董衛(wèi)東認(rèn)為，治理廣場(chǎng)舞噪音擾民，宜疏不宜堵，關(guān)鍵是要為跳舞者找到合適的場(chǎng)地。這一問題單靠公安、城管某一家很難解決，還需要政府層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)。
事實(shí)上，公安、環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法遇到的更大困難，是缺乏有力的法律支持。
記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，目前能夠支持聯(lián)合執(zhí)法辦案的只有《刑法》條款第338條污染環(huán)境罪和第339條第一款非法處置進(jìn)口固體廢物罪，《治安處罰法》條款只有第30條涉及危險(xiǎn)物質(zhì)行為和第58條生活噪音污染行為，對(duì)于其他環(huán)保違法行為的處理，公安機(jī)關(guān)單獨(dú)執(zhí)法依據(jù)并不充分。
此外，雖然《刑法修正案(八)》對(duì)刑法第338條進(jìn)行了修改，去年又出臺(tái)了有關(guān)污染環(huán)境罪的司法解釋，在一定程度上降低了污染環(huán)境的入罪標(biāo)準(zhǔn)，但環(huán)保行政法規(guī)項(xiàng)目?jī)?nèi)容非常繁雜，且多為原則性條款，不能作為司法機(jī)關(guān)的處罰依據(jù)，也對(duì)公安、環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法造成“掣肘”。
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