建設(shè)項目行政處罰要注意哪些問題？
責(zé)編您好：
貴報《法治周刊》在2月19日對建設(shè)項目的行政處罰問題進行了探討，對我們啟發(fā)很大，很有意義。
我們結(jié)合基層執(zhí)法工作，對建設(shè)項目行政處罰的幾個問題談?wù)勛约旱南敕，也希望能為各地環(huán)保工作者拋磚引玉，促進大家共同提高建設(shè)項目管理能力和水平。
浙江省杭州市環(huán)保局西湖環(huán)保分局
2014年3月7日
對建設(shè)項目的環(huán)境管理，是環(huán)境執(zhí)法人員日常工作當中很重要的一個內(nèi)容。進行建設(shè)項目的行政處罰，也會是很多環(huán)境執(zhí)法人員不可避免的工作。
那么，作為環(huán)境執(zhí)法人員，針對建設(shè)項目的行政處罰，究竟應(yīng)該做出怎樣的處理才最為妥當？需要把哪些法律法規(guī)掌握好、梳理清楚？
兩個目錄在法律意義上有所不同
《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理目錄》（原國家環(huán)？偩至畹14號）是根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（國務(wù)院令第253號，1998年11月29日起施行，以下簡稱《條例》）第七條的規(guī)定進行制定的。
《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理目錄》是根據(jù)《環(huán)境影響評價法》（2003年9月1日起施行）第十六條的規(guī)定進行制定的，并且明確《建設(shè)項目環(huán)境保護分類管理目錄》同時廢止。
由此可見，兩個目錄不僅名稱不同，而且依據(jù)的法律法規(guī)也不相同，所以簡單替代缺乏法理依據(jù)。
但是從內(nèi)容上分析，兩個目錄存在實質(zhì)意義上的重合，都是解決建設(shè)項目如何進行分類管理的問題，所以從這個意義上來看，簡單替代存在事實依據(jù)。
然而，根據(jù)法律層級以及后法優(yōu)于先行法的原則，《環(huán)境影響評價法》對建設(shè)項目管理的兩個目錄中，內(nèi)容規(guī)定重合的部分需要進行優(yōu)先適用。
在這基礎(chǔ)上，再結(jié)合全國人大法工委《關(guān)于建設(shè)管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2007〕2號）就很好理解：建設(shè)項目違反環(huán)評制度的，依據(jù)《環(huán)境影響評價法》處罰：違反三同時制度的，依據(jù)《條例》進行處罰。
建設(shè)項目定義需結(jié)合實際把握
目前，現(xiàn)有法律法規(guī)未對建設(shè)項目進行明確的定義，較為常用的是按原國家計委、原國家建委、財政部《關(guān)于基本建設(shè)項目和大中型劃分標準的規(guī)定》將建設(shè)項目定義為：是指在一個總體設(shè)計或初步設(shè)計范圍內(nèi)，由一個或幾個單項工程所組成，經(jīng)濟上實行統(tǒng)一核算，行政上實行統(tǒng)一管理的建設(shè)單位。
但在實際操作中，不同部門對“建設(shè)項目”概念的理解并不一致。例如，環(huán)境保護部曾多次發(fā)文，明確將各類餐飲業(yè)均列入建設(shè)項目范疇；但國務(wù)院法制辦征求全國人大法工委意見后印發(fā)的《關(guān)于環(huán)保評價許可是否頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照前置條件問題的復(fù)函》及最高人民法院行政審判庭發(fā)布的《關(guān)于工商行政管理部門審查頒發(fā)個體工商戶營業(yè)執(zhí)照是否以環(huán)保評價許可為前置條件問題的答復(fù)》中，均認為“公民個人租賃住宅樓開辦個體餐館的，不屬于《環(huán)境影響評價法》第十六條第三款關(guān)于‘建設(shè)項目的環(huán)境影響評價分類管理名錄’規(guī)定中的‘建設(shè)項目’”。
實踐中，福建省寧德市中級人民法院及浙江省金華市中級人民法院均據(jù)此做出過相應(yīng)的行政訴訟案件的判決。因此，在建設(shè)項目的認定和歸類上，還是存在一定的爭議。
雖然，環(huán)保部門普遍認為列入《目錄》的項目均為建設(shè)項目，但在實踐中，也常遇到建設(shè)項目二次環(huán)評審批的矛盾。例如，某綜合商業(yè)樓含有餐飲部分，整體經(jīng)環(huán)評審批后建設(shè)；而后餐飲部分（尚未裝修）出租承包經(jīng)營，成為獨立的經(jīng)濟體，其餐飲項目的設(shè)立又需再次進行環(huán)評審批。
此外，《目錄》并未采用《國民經(jīng)濟行業(yè)分類和代碼》（GBT4754-2011）中規(guī)定的行業(yè)分類，若刻板套用《目錄》也會造成建設(shè)項目認定的擴大化。例如，住宅樓配套挖掘一個無動力三格式化糞池，是否按“城鎮(zhèn)糞便處理”作為建設(shè)項目？個體戶露天固定擺個早點攤，是否按“餐飲場所”作為建設(shè)項目？住宅小區(qū)打個圍墻，是否按“一般社區(qū)服務(wù)設(shè)施”作為建設(shè)項目？
因此，在實踐中，擬將建設(shè)項目明確為：需要通過立項，并需取得規(guī)劃許可、用地許可、建設(shè)許可的項目更為妥當。
違反環(huán)評制度和三同時制度，可分別處罰后合并執(zhí)行
全國人大法工委《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》中，明確對建設(shè)項目既違反環(huán)評制度又違反三同時制度的，應(yīng)當分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款、《條例》第二十八條的規(guī)定做出相應(yīng)處罰。但也有不少環(huán)境執(zhí)法人員據(jù)此認為，一定要制作兩份不同的處罰決定文書。
實踐中，建設(shè)項目既違反環(huán)評制度，又違反三同時制度的，其違法行為具有很大程度的相關(guān)性，其執(zhí)法調(diào)查取得的違法事實證據(jù)也基本相同。而根據(jù)相同的證據(jù)，引用不同的法律條款，做出不同的兩個行政處罰，甚至兩次行政罰款，這種做法有故意加重處罰的嫌疑，未必妥當。
根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第五十三條第二款的規(guī)定：對同一當事人的兩個或者兩個以上環(huán)境違法行為，可以分別制作行政處罰決定書，也可以列入同一行政處罰決定書。
一般實際操作中，可在一份行政處罰文書中，按“分別處罰、合并執(zhí)行”的原則，合并調(diào)查證據(jù)，分別敘述當事人的違法事實，分別引用不同的法律條款分開提出擬處罰結(jié)果，最后合并做出最終處罰結(jié)論（其中行政罰款合并，以從重條款處罰）。
合理確認建設(shè)項目違法行為的階段性
在環(huán)境執(zhí)法實務(wù)中，不少基層環(huán)境執(zhí)法者多看重違反三同時違法行為的調(diào)查取證，而往往忽視了對建設(shè)項目所處建設(shè)階段情況的調(diào)查取證，導(dǎo)致在引用《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款還是第二款，以及《條例》第二十四至二十七條過程中存在不當，甚至導(dǎo)致行政訴訟的敗訴。
根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，在查處建設(shè)項目違法行為時，應(yīng)當重視對所處建設(shè)階段的調(diào)查取證，并分別引用不同的條款區(qū)別對待。
1、未做環(huán)評或有環(huán)評未報批，擅自開工建設(shè)的，應(yīng)當依據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條第一款首先責(zé)令停止建設(shè)，限期補辦手續(xù)；已建成投產(chǎn)違反三同時制度的，依據(jù)《條例》加處責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，處10萬元以下罰款。
2、做了環(huán)評并報批，但環(huán)保部門尚未批準，擅自開工建設(shè)的，應(yīng)當依據(jù)《環(huán)評法》第三十一條第二款責(zé)令停止建設(shè)，處5~20萬元罰款；已建成投產(chǎn)違反三同時制度的，依據(jù)《條例》加處責(zé)令停止生產(chǎn)或使用（罰款合并）。
3、發(fā)生重大變化未重新報批，或環(huán)評審批批準超過5年未建設(shè)的，參照第1種類型處罰。
4、發(fā)生重大變化已重新報批但環(huán)保部門未批準，或環(huán)評審批批準超過5年未建設(shè)已重新報審核而環(huán)保部門審核尚未同意的，參照第2種類型處罰。
5、試生產(chǎn)配套環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時試運行的，應(yīng)依據(jù)《條例》第二十六條首先責(zé)令限期改正。
6、試生產(chǎn)起3個月未申請驗收的，應(yīng)依據(jù)《條例》第二十七條首先責(zé)令限期補辦驗收手續(xù)。
此外，在執(zhí)法中還需注意以下幾點：
1、由于做了環(huán)評報批而未批準的違法行為，比未做環(huán)評或環(huán)評未報批的違法行為的處罰顯得直接、更重些，而不能將環(huán)評未報批的違法行為（當然也不可能有環(huán)保部門的批準），套用環(huán)評報批而未批準的情形進行處罰。
2、建設(shè)項目試生產(chǎn)應(yīng)當是在環(huán)評審批批復(fù)中，明確要求試生產(chǎn)的；不能將某些建設(shè)項目環(huán)評審批批復(fù)中沒有試生產(chǎn)要求、建成即可生產(chǎn)的違法行為，套用試生產(chǎn)情形，而不敢大膽處罰。
3、由于《環(huán)境影響評價法》和《條例》都未對建設(shè)項目不符合審批條件，或?qū)俳箿嗜腩愴椖康奶幜P情形，不建議引用《環(huán)境影響評價法》和《條例》進行行政處罰；而應(yīng)當抄告工商部門依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》進行查處取締，或抄送經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門依據(jù)淘汰落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備、產(chǎn)品的有關(guān)規(guī)定進行查處，或抄送規(guī)劃部門依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行查處，或抄送國土部門依據(jù)《土地管理法》進行查處等。
慎重引用違反三同時制度條款進行處罰
根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《條例》的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目對環(huán)境影響很小，不需要進行環(huán)境影響評價的，填寫環(huán)評登記表。因此，既然適用環(huán)評登記表的建設(shè)項目是對環(huán)境影響很小，雖然《條例》第二十八條也明確適用環(huán)評登記表的建設(shè)項目，但也不能否認存在部分建設(shè)項目存在不需要三同時即可達標排放的情形。
同時，《環(huán)境影響評價法》第二條也對“環(huán)境影響評價”進行了明確定義。根據(jù)定義，填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目是不需要環(huán)境影響評價的，即不需要對可能造成環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，也不需要提出預(yù)防或減輕不良影響對策和措施，也不需要進行跟蹤監(jiān)測的。從法律條文的文字含義來看，大部分填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目，不存在適用三同時的情形。
因此，在引用違反三同時制度條款處罰符合填寫環(huán)評登記表的建設(shè)項目時應(yīng)慎重，應(yīng)當在現(xiàn)場執(zhí)法調(diào)查過程中，需充分查明落實三同時制度的必要性和可行性，并依法取得相關(guān)事實證據(jù)。
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