區(qū)域一體化，環(huán)保要先行
子彈頭列車飛速穿行在華北平原的霧霾與曠野之中。乘坐C2099等城際高速，從北京到天津只需要33分鐘。乘坐D2001等高鐵，從北京到河北省保定市也不過40分鐘。
“地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈”。作為一個重大國家戰(zhàn)略，“京津冀一體化”一經(jīng)提出，就引起了北京、天津、河北三地甚至全國的高度重視和關(guān)注。隨著保定成為“政治副中心”，中關(guān)村遷到天津市寶坻區(qū)等說法紛紛傳開，無論是事實還是傳言，京津冀一體化的鏗鏘腳步聲離我們越來越近。
也許在不久的將來，北京、保定以及京津冀范圍內(nèi)的城市會聯(lián)系得更加緊密，時間、空間不再是阻隔這些城市的牽絆。
就在人們探討區(qū)域一體化的同時，環(huán)保的一體化也再次被提及。
環(huán)保一體化最終將實現(xiàn)區(qū)域整體效益最大化
日前，國家發(fā)展和改革委員會稱正研究編制“首都經(jīng)濟圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”，并特別指出，重點將就完善重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、提升創(chuàng)新驅(qū)動能力、加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等方面，提出工作思路和操作措施。
隨著環(huán)保工作的深入開展，行政分割這一體制性障礙影響著區(qū)域性環(huán)境問題的根本解決。于是，區(qū)域環(huán)保合作成為大趨勢。
在區(qū)域一體化的范疇內(nèi)，環(huán)保一體化需要開展哪些工作?環(huán)保一體化最終要實現(xiàn)什么目標?如何通過區(qū)域一體化給區(qū)域經(jīng)濟帶來巨大的動力?
如果要問在推進區(qū)域一體化的過程中，環(huán)保是否也需要一體化?答案是肯定的。
中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長、研究員魏后凱說，區(qū)域的一體化涉及經(jīng)濟、社會、市場、基礎(chǔ)設(shè)施等很多方面，其中，生態(tài)環(huán)境治理的一體化是其中很重要的一個方向。
所謂環(huán)保的一體化，就是在一定區(qū)域內(nèi)，為實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市的共同環(huán)境質(zhì)量目標，通過創(chuàng)新相關(guān)的機制與制度，以保障各項措施與手段的有效實施，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市在環(huán)境管理上的分工與合作，最終實現(xiàn)區(qū)域的整體效益最大化。
有人說，提到這個概念，就不得不說到霧霾。正是全國范圍頻發(fā)的霧霾讓人們意識到了區(qū)域整體發(fā)展的必要性和迫切性，因為在改善空氣質(zhì)量的過程中，任何一地都無法靠自己的力量獨善其身。
從北京奧運會到上海世博會，再到廣州亞運會期間的成功經(jīng)驗也證明，只有彼此合作協(xié)調(diào)、統(tǒng)一部署、共同行動，開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，才能有效應對空氣污染。
北京大學環(huán)境學院教授張世秋說，區(qū)域的合作，特別是大氣治理當中的聯(lián)防聯(lián)控工作，可以產(chǎn)生環(huán)境治理的正外部性。
“單個地區(qū)采取的治理行動可能由于周邊污染的傳輸?shù)窒涑晒，而地區(qū)間的聯(lián)合治理將會促進區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善。因此，對于大氣復合污染，以行政區(qū)塊為界各自進行大氣污染控制會呈現(xiàn)‘1+1<2’的治理效果，而基于區(qū)域整體的聯(lián)防聯(lián)控則可能催生‘1+1>2’的治理成效。”張世秋告訴記者。
就在去年，國務院出臺的大氣污染防治“國十條”中，“建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制”就被作為單獨一條措施列出，這進一步明確了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國大氣污染防治工作中的地位。
由此可見，對于現(xiàn)階段城市頻發(fā)的環(huán)境問題，區(qū)域環(huán)保的一體化是完全必要的。
區(qū)域環(huán)保和經(jīng)濟的一體化相輔相成，互相補充
早在今年2月召開的京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展座談會上，中共中央總書記習近平就強調(diào)指出，要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，在已經(jīng)啟動大氣污染防治協(xié)作機制的基礎(chǔ)上，完善防護林建設(shè)、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機制。
由此可見，協(xié)同解決區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題，已成為京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。
在中國人民大學社會與人口學院資源環(huán)境經(jīng)濟學研究室主任張耀軍看來，污染的治理倒逼了區(qū)域合作，也正是京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略的推門石。
“現(xiàn)在全國的大部分城市都面臨著霧霾的問題，而區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控給治理大氣污染帶來的巨大作用，讓人們認識到了區(qū)域一體化的重要性。尤其是京津冀這個地區(qū)，城市之間的聯(lián)系太緊密了，可以說是環(huán)保的要求倒逼出了區(qū)域一體化這一命題，使得中央對此高度重視。”張耀軍告訴記者。
在采訪中，多位專家表示，環(huán)保和經(jīng)濟不能割裂開來討論，區(qū)域環(huán)保的一體化和經(jīng)濟一體化相輔相成，互相補充。
張耀軍認為，正是因為經(jīng)濟的發(fā)展才衍生出了環(huán)境問題，所以區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中，有經(jīng)濟的一體化，就必然要涉及環(huán)保的一體化。而且，與區(qū)域經(jīng)濟的一體化相比，環(huán)保的一體化更為現(xiàn)實和緊迫。
“因為在城市經(jīng)濟一體化的范疇內(nèi)，城市之間的資金流、物質(zhì)流等經(jīng)濟流存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性。但是對于環(huán)保而言，一體化的范圍更大，畢竟空氣、水是流動的，區(qū)域同質(zhì)性較強。” 張耀軍說。
“區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展有助于推進區(qū)域內(nèi)的環(huán)境管理制度建設(shè)和政策的實施。由于經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的差異，各地發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經(jīng)濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護的訴求也呈現(xiàn)區(qū)域性差異。而一體化的進程，可以有效促進區(qū)域內(nèi)各主體間的協(xié)調(diào)與合作，并通過相關(guān)的制度和政策促進環(huán)境質(zhì)量的改善。”張世秋認為。
那么，區(qū)域環(huán)保的一體化究竟需要解決哪些問題，能夠給經(jīng)濟的一體化帶來哪些好處呢?
在采訪中多位專家指出，區(qū)域環(huán)保的一體化能夠促進環(huán)境和自然資源等在區(qū)域范圍內(nèi)有效配置，使生產(chǎn)要素進行合理優(yōu)化。
張世秋表示，區(qū)域環(huán)保一體化的發(fā)展會推進整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和技術(shù)研發(fā)水平升級。
“環(huán)保的一體化能夠通過統(tǒng)籌安排，既有效發(fā)揮各地不同的資源稟賦優(yōu)勢，又促進區(qū)域內(nèi)進行有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進而整體提升環(huán)境容量資源和自然資源的利用效率和產(chǎn)出效率，從而助推經(jīng)濟發(fā)展。”張世秋說。
“以京津冀區(qū)域為例，北京地區(qū)對于本地的污染源控制日趨嚴格，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得典型污染企業(yè)搬遷出北京，機動車排放標準也高于全國大部分地區(qū)，但這種屬地控制力度與空氣質(zhì)量改善的幅度并不對等。尤其是遷出的企業(yè)大部分落戶在津、冀兩地，污染排放仍然會影響整個區(qū)域的空氣質(zhì)量，從而使得北京的污染減排措施帶來的改善效果被削弱。”張世秋說。
魏后凱同樣以京津冀為例作了進一步闡述。“在區(qū)域環(huán)保一體化的過程中，要對區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進行合理布局，重新給每個城市定位。比如北京作為政治中心，就要對它的產(chǎn)業(yè)進行疏解，而周邊的承德、張家口就要充分發(fā)揮生態(tài)功能的作用。這樣一來，統(tǒng)籌布局下的這些城市能夠形成從生產(chǎn)、加工、到零部件和銷售，再到物流的一體化產(chǎn)業(yè)鏈條，從而形成產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，帶動整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。”魏后凱說。
打破行政區(qū)域的分割，發(fā)揮市場主體作用
所謂區(qū)域一體化，就是在一定區(qū)域內(nèi)，地緣接近、文化相通的城市能夠形成一個整體，協(xié)調(diào)合作，差異競爭，錯位發(fā)展。如何通過一體化的模式來促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，成為區(qū)域一體化需要解決的重大課題。
“對于產(chǎn)業(yè)來說，沒有好壞之分，只有適合不適合。每個城市都有各自的特點，要根據(jù)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，找到自身的比較優(yōu)勢，找到獨特的、適合這一地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在一體化的過程中，我們的城市管理者不能盲目跟風，更不能短視，不能看別人發(fā)展什么好，就發(fā)展什么。” 張耀軍說。
張耀軍認為，經(jīng)濟一體化的問題解決了，就會為環(huán)保的一體化創(chuàng)造非常有利的條件。“要根據(jù)這些比較優(yōu)勢和環(huán)境承載力進行功能定位，包括落戶什么樣的產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃如何制定，都要協(xié)同考量。從原料生產(chǎn)，到加工，再到銷售、物流等等，讓區(qū)域內(nèi)的城市根據(jù)特色承載這些功能，互相合作，通盤考慮，形成一套有機聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈條。”
有人說，區(qū)域一體化最關(guān)鍵的是打破利益藩籬，打破自家“一畝三分地”的思維定式。
張耀軍認為，區(qū)域一體化要想帶來經(jīng)濟的“聚合效應”，就要充分利用好“市場之手”，發(fā)揮市場的引導作用，讓市場機制來打破行政區(qū)劃的分隔，變“投資導向”為“產(chǎn)業(yè)導向”，轉(zhuǎn)“市長導向”為“市場導向”，并且避免區(qū)域間的惡性競爭。
“珠三角在區(qū)域一體化發(fā)展中之所以有很多經(jīng)驗值得學習，是因為這個區(qū)域內(nèi)市場的發(fā)展較為完善，遠遠高于北京、天津和河北。國外的經(jīng)驗也告訴我們，政府應該把更多的權(quán)利給市場，讓更多民間的力量來試錯。要讓政府‘有形’的手，和市場‘無形’的手平衡著力。”張耀軍說。
他還認為，就京津冀來說，三地應科學明晰城市定位，避免同質(zhì)競爭，F(xiàn)在，制約京津冀三地協(xié)同發(fā)展的主要矛盾就是區(qū)域差異梯度太大，北京集中了太多的資源，比如教育、醫(yī)療、社會保障等優(yōu)質(zhì)資源，于是就產(chǎn)生了‘虹吸效應’，人口和產(chǎn)業(yè)過分密集，也就容易在發(fā)展中引起矛盾。如果北京能適當讓渡一些自己的利益和資源，減少這種差異，那么京津冀就有了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。
區(qū)域一體化是個復雜的課題，不可能一蹴而就。在魏后凱看來，中央出臺政策可能使進程加快一些，提供一個好的外部條件，但是這還是要有一個過程。
“京津冀區(qū)域民間的力量、市場的力量發(fā)育相對比較滯后，要素市場還不夠完善。就拿高速收費來說，從北京到河北，到天津交一次費，到了河北又要交一次費，這種限制還沒有打通。因此，要讓社會生產(chǎn)的各要素在區(qū)域間自由地流動，每個城市享受到均等的機會，發(fā)揮各自優(yōu)勢。”魏后凱說。
他認為，一體化首先要發(fā)揮市場的作用，能夠由市場解決的要交給市場。同時政府的積極引導作用也不能忽視。“政府要制定規(guī)劃，提供基本的公共服務，基礎(chǔ)設(shè)施，社會保障。同時，還要有一定的鼓勵、補償政策。比如，對承德、張家口就應該有生態(tài)補償，不能剝奪這里發(fā)展、富裕的權(quán)利。”他說。
不論是區(qū)域環(huán)保的一體化還是區(qū)域經(jīng)濟的一體化，在推行過程中一定會遇到更多的矛盾與問題，城市管理者要把自身的發(fā)展放在區(qū)域中來考慮。同時，還要大膽創(chuàng)新，建立新的體制機制，使合作走向制度化。
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