研究報(bào)告：2010年煤炭環(huán)境外部成本為5555.4億元
7月10日，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃研究院發(fā)布的《煤炭環(huán)境外部成本核算及內(nèi)部化方案研究》報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)指出：每噸煤環(huán)境外部成本204.76元，相當(dāng)于當(dāng)年煤炭?jī)r(jià)格的28%。其中煤炭燃燒帶來的空氣污染公眾健康損失、礦區(qū)職工健康損失最大，分別為2117億元、934億元，占總外部成本的55%。
“此前，在2005年國(guó)際組織曾經(jīng)發(fā)布過《煤炭的真實(shí)成本》報(bào)告。”能源基金會(huì)環(huán)境項(xiàng)目主任趙立建對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，《報(bào)告》是我國(guó)首份由官方研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的煤炭環(huán)境成本分析報(bào)告。
“污染者付費(fèi)是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的基石，但是我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還未能夠完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。”《報(bào)告》主要負(fù)責(zé)人、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員葛察忠分析，雖然有地方征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展資金、全國(guó)征收的排污收費(fèi)等政策，部分地實(shí)現(xiàn)了外部環(huán)境成本內(nèi)部化，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于煤炭的環(huán)境外部成本，占比還不到30%。
《報(bào)告》建議國(guó)家應(yīng)盡快調(diào)節(jié)煤炭稅費(fèi)類型構(gòu)成，增加合理反映煤炭環(huán)境外部成本的環(huán)境稅費(fèi)政策。
我國(guó)是世界第一煤炭消費(fèi)大國(guó)。根據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)煤炭產(chǎn)量37億噸左右，消費(fèi)量高達(dá)36.1億噸，其生產(chǎn)和消費(fèi)導(dǎo)致了煤炭資源的破壞和浪費(fèi)、礦區(qū)所在環(huán)境持續(xù)惡化。
環(huán)境外部成本是按照不同空間范圍對(duì)環(huán)境成本進(jìn)行分類的結(jié)果，指由企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引起環(huán)境破壞，但破壞尚未作出貨幣計(jì)量，而無法加諸企業(yè)的那部分環(huán)境成本。
葛察忠介紹，結(jié)合煤炭生命周期過程與環(huán)境成本理論，《報(bào)告》將煤炭的環(huán)境外部成本定義為在煤炭開采、運(yùn)輸及使用過程中，造成的環(huán)境污染及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞，且未被受益企業(yè)承擔(dān)的那部分經(jīng)濟(jì)損失。
課題組通過多種污染損害評(píng)估方法進(jìn)行分析研究，結(jié)果顯示，2010年煤炭的環(huán)境外部總成本為5555.4億元，相當(dāng)于當(dāng)年全國(guó)公共財(cái)政環(huán)保支出的2.3倍。
在所有環(huán)境外部成本核算項(xiàng)目中，大氣污染造成的人體健康損失、礦區(qū)職工健康損失最大，三項(xiàng)總計(jì) 3051億元， 占總環(huán)境外部成本的55%。 其次是林木生長(zhǎng)量損失、農(nóng)田減產(chǎn)、鐵路運(yùn)輸環(huán)境污染、地下水資源破壞、水土流失等。
“上述估算為偏保守的估算。以健康損失為例，本研究主要采用人力資本法進(jìn)行估算。如果采用支付意愿法來估算，對(duì)于同樣的健康損失結(jié)局，估算的損失大概會(huì)是人力資本法的3倍。”葛察忠介紹。
從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境污染中，塵肺病患者社會(huì)生產(chǎn)力損失折算為噸煤成本為14.81元，占環(huán)境污染成本的48%，林木經(jīng)濟(jì)損失噸煤成本占生態(tài)破壞成本的比例最大，為16.40元/噸煤;在運(yùn)輸環(huán)節(jié)，鐵路運(yùn)輸環(huán)境污染噸煤成本為27.28元，占運(yùn)輸成本的52%;在使用環(huán)節(jié)，燃煤造成的大氣污染導(dǎo)致的人體健康損失噸煤成本占使用噸煤成本最大，為67.81元/噸煤。
2010年總成本為公共財(cái)政環(huán)保支出的2.3倍
環(huán)境成本內(nèi)部化三種征稅方案
“雖然煤炭定價(jià)已經(jīng)市場(chǎng)化，然而價(jià)格構(gòu)成仍然不合理，基本未反映環(huán)境破壞成本。”葛察忠強(qiáng)調(diào)。
《報(bào)告》建議，稅收手段是實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化的工具之一，可以根據(jù)不同的目的，引入或?qū)嵤┎煌沫h(huán)境稅種。
《報(bào)告》研究設(shè)計(jì)了污染排放稅、生態(tài)保護(hù)稅和資源稅三種煤炭生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境成本內(nèi)部化政策方案。首先，通過對(duì)在煤炭開發(fā)全過程的污染排放征收污染排放稅，可以促使煤炭生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行污染治理，使環(huán)境污染損失成本內(nèi)部化，由此對(duì)應(yīng)的政策建議為“推進(jìn)排污費(fèi)改稅”。
第二種方案為，通過對(duì)煤炭開采過程造成的生態(tài)破壞征收生態(tài)破壞稅，可以彌補(bǔ)礦產(chǎn)開采活動(dòng)對(duì)生態(tài)造成的破壞，糾正開礦等破壞生態(tài)系統(tǒng)行為的負(fù)外部性，由此對(duì)應(yīng)的政策建議為“分步推進(jìn)，最終建立完善的生態(tài)補(bǔ)償稅收政策”。
第三種方案為，通過為對(duì)煤炭資源耗竭代價(jià)和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本征收資源稅，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)煤炭的所有權(quán)，修復(fù)治理煤炭開發(fā)引起的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，促進(jìn)煤炭開發(fā)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。由此對(duì)應(yīng)的政策建議為“推進(jìn)資源稅改革，解決煤炭開發(fā)過程中的生態(tài)和環(huán)境問題。”
根據(jù)上述三種方案， 葛察忠介紹，《報(bào)告》也提出了煤炭生產(chǎn)環(huán)節(jié)環(huán)境成本內(nèi)部化三步走的路線路。
第一階段，到“十二五”末推進(jìn)污染排放稅改革，將煤炭開發(fā)使用的有關(guān)環(huán)節(jié)納入污染排放稅范圍，初期主要考慮對(duì)COD、氨氮、SO2、NOx和重金屬征稅。推進(jìn)煤炭資源稅從量向從價(jià)計(jì)征試點(diǎn)工作，考慮在新疆、內(nèi)蒙古、山西等資源大省啟動(dòng)試點(diǎn)。考慮到礦山生態(tài)回復(fù)與治理，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，加大地方政府財(cái)政資金投入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
第二階段，在“十三五”時(shí)期，推進(jìn)出臺(tái)生態(tài)保護(hù)稅，爭(zhēng)取清費(fèi)立稅;擴(kuò)大污染排放稅征收范圍，對(duì)CO2排放征稅。全面推開資源稅的從量到從價(jià)計(jì)征改革。
第三階段，在“十四五”時(shí)期，優(yōu)化資源稅稅制，完善生態(tài)稅，污染排放稅對(duì)主要污染物全面實(shí)現(xiàn)征稅。其中，污染排放稅主要調(diào)控煤炭開發(fā)使用的污染排放行為，實(shí)現(xiàn)排放外部性成本的內(nèi)部化;生態(tài)保護(hù)稅主要調(diào)控生態(tài)恢復(fù)和損害行為，實(shí)現(xiàn)生態(tài)外部性成本的內(nèi)部化;而資源稅主要實(shí)現(xiàn)調(diào)控煤炭的可持續(xù)利用，反映煤炭代際機(jī)會(huì)成本
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