跨區(qū)域污染糾紛協(xié)調(diào)難題待解
近年來，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛增加，特別是流域跨界水污染糾紛頻發(fā)。一旦這類污染發(fā)生，不僅影響生產(chǎn)，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發(fā)上下游之間的矛盾。
跨界污染糾紛屢屢成為治理者的一大考驗。處置跨界污染糾紛，在行政管理、法律規(guī)定、司法保障上存在壁壘，亟待突破。
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司法保障
訴訟：亟需打破行政區(qū)劃壁壘
創(chuàng)新環(huán)境司法體制迫在眉睫，應設置跨區(qū)域?qū)徟袡C構突破地方阻力
日前，我國第一個專屬管轄環(huán)境案件的法庭——貴陽清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭，正式受理貴州省首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件。
設置跨區(qū)域?qū)徟袡C構打破地方阻礙，創(chuàng)新環(huán)境司法體制已經(jīng)迫在眉睫。當前，環(huán)境污染、資源枯竭及生態(tài)惡化等問題愈演愈烈，清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭對跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟的受理，已成為我國司法實踐中跨區(qū)域的環(huán)境案件從上級法院指定管轄向?qū)俟茌牥l(fā)展的一個發(fā)端。
首例跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟被受理
本案原告中華環(huán)保聯(lián)合會訴稱，一段時期以來，被告安順市宏盛化工有限公司周邊的居民發(fā)現(xiàn)被告經(jīng)常隨意排放工業(yè)廢水。居民們指控被告排放廢水超標，影響周邊居民生產(chǎn)、生活和自然環(huán)境，并多次向原告投訴。
經(jīng)中華環(huán)保聯(lián)合會派員實地走訪，并對被告排污口處所排污水取樣送檢，檢驗結果超過國家相關標準。被告公司排放的超出標準范圍的工業(yè)廢水不但對周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)生活造成影響，廢水最終排入水體后，可導致魚類及其他水生動植物死亡或發(fā)生變異。更嚴重的是，這些廢水將對下游邢江河，尤其是貴陽市的水源地紅楓湖產(chǎn)生污染，可能會嚴重影響貴陽市廣大群眾的安全與健康。
依照《民事訴訟法》第五十五條，中華環(huán)保聯(lián)合會向清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭提起了環(huán)境公益訴訟。
據(jù)清鎮(zhèn)市法院生態(tài)保護法庭庭長羅光黔介紹，法庭法官已經(jīng)到貴州省安順市宏盛化工有限公司，送達了中華環(huán)保聯(lián)合會對宏盛化工有限公司超標排污而提起的水污染責任糾紛環(huán)境公益訴訟訴狀，并對宏盛化工有限公司排污情況進行證據(jù)保全。
貴州高院嘗試運用專屬管轄破解行政區(qū)劃壁壘
“由于生態(tài)系統(tǒng)是不可分割的，水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用是以行政區(qū)劃為界限，行政權力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染問題不易得到有效解決。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭首任庭長鄭學林說。
《民事訴訟法》第五十五條確立了公益訴訟制度。新修訂的《環(huán)境保護法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟做了進一步明確。但這兩部法律只是解決了環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，并沒有解決訴訟案件的管轄，以及審理程序是否適用特別規(guī)定等問題。
目前，根據(jù)《民事訴訟法》關于指定管轄的規(guī)定，在同一省行政區(qū)域內(nèi)的跨區(qū)域環(huán)境案件，只能由各高院指定管轄；如涉及跨省的環(huán)境案件，則須由最高人民法院指定管轄。清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭得以受理跨區(qū)域的環(huán)境公益訴訟案件，即是通過省高院的指定管轄來實現(xiàn)的。
昆明市中級人民法院的環(huán)保法庭以及無錫市中級人民法院的環(huán)保法庭，其設立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯(lián)系，包含了對跨行政區(qū)域的環(huán)境案件統(tǒng)一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區(qū)域特色未能彰顯。
貴州省高級人民法院近日發(fā)文，要求根據(jù)貴州省生態(tài)環(huán)境保護功能區(qū)劃，在全國率先實行分區(qū)域?qū)Νh(huán)保行政、民事案件集中專屬管轄。根據(jù)文件，貴陽、安順、貴安3地的環(huán)境民事、行政案件集中交由清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護法庭管轄？梢哉f，此舉是我國地方司法部門對省內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)境訴訟的專屬管轄問題作出的嘗試性回應。
跨區(qū)環(huán)境審判成為環(huán)境資源審判的重要方向
目前，全國多個省已設立專門環(huán)保法庭。探索設立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構，實行對環(huán)境資源案件集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染案件，這已成為業(yè)內(nèi)人士的共識。
《最高人民法院關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》日前發(fā)布。《意見》第十八條指出，逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結合各地的環(huán)境資源案件量，探索設立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。
北京大學教授汪勁認為，可選取具有地域特點或者經(jīng)濟發(fā)展特點、環(huán)境問題特點的中院，采取指定管轄方式設立環(huán)保法庭。要研究跨地域的專屬管轄，特別是在當前水危機、水污染嚴重背景下，對流域和水資源保護應當加強。
“應根據(jù)環(huán)境跨區(qū)域、跨流域特點，設立環(huán)境資源專門審判機構，從而打破地方審判環(huán)境資源類案件遇到的阻礙。”中國政法大學教授王燦發(fā)說。
立法支持
手段：解決糾紛不應排斥司法途徑
政府間流域跨界糾紛調(diào)處不宜由行政手段壟斷，應當引入法律調(diào)處機制
流域跨界污染糾紛是指同一流域流經(jīng)不同行政邊界時，在邊界處由于跨界污染而引起的利益沖突問題。我國現(xiàn)有的政府間流域跨界污染糾紛調(diào)處機制運作效果并不理想。
流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機構缺乏足夠的權威對上游政府進行懲罰。下游政府只能通過協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平，但協(xié)調(diào)往往以失敗告終。下游地區(qū)處于天然不利的地位，缺乏和上游地區(qū)進行協(xié)商的砝碼，需要相對有利的調(diào)處前提和權威的調(diào)處機構。
解決政府間糾紛的手段分為行政手段和法律手段。兩者的本質(zhì)區(qū)別在于，行政手段排斥司法途徑，法律手段不排斥司法途徑。我國現(xiàn)有關于政府間流域跨界污染糾紛的調(diào)處機制僅僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段。
將政府作為當事人制約污染
筆者認為，針對流域跨界污染糾紛，現(xiàn)實可行的做法是將政府作為當事人，將相關政府作為對同一流域擁有利益的主體，對流域污染形成制約。
跨界污染必然在流域上下游之間產(chǎn)生污染糾紛。污染發(fā)生在本行政轄區(qū)內(nèi)，有可能作為提高經(jīng)濟發(fā)展的副產(chǎn)品被接受。污染發(fā)生在本轄區(qū)外，污染行為發(fā)生地政府缺乏管理的積極性，而受害地區(qū)對于污染源沒有實施管理的權力。
地方保護主義往往被認為是我國環(huán)境惡化的罪魁禍首。目前，“分灶吃飯”的財政體制或分成辦法加劇和放大了地方保護主義傾向。
應當引入法律調(diào)處機制
政府間流域跨界糾紛的調(diào)處不宜由行政手段壟斷，應當引入法律調(diào)處機制。
首先，政府間流域污染糾紛和民事糾紛有共性。企業(yè)造成侵權要承擔相應的民事責任。地方政府造成其他地方環(huán)境損害也需要承擔相應責任。
第二，政府間流域污染糾紛的專業(yè)性不足以排除司法審查。按照傳統(tǒng)法學原理，司法審查對行政機關的決定不進行合理性審查，而只進行合法性審查，將合理性判斷留給行政機關。筆者認為，地方政府利益的專業(yè)性色彩相對淡化，并不需要借助行政機關在專業(yè)知識方面的優(yōu)勢，而令政府間流域糾紛調(diào)處成為行政機關的自留地。
第三，法律手段符合正當程序原則。正當程序原則用于約束行政機關的情形下，要求事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。行政手段將政府間流域糾紛的調(diào)處權力賦予行政機關，且不受司法審查，這必然導致權力尋租，權力的壟斷也必然導致對地方政府利益的恣意侵害。
第四，政府間協(xié)商需要法律保障。我國在流域跨界污染的調(diào)處上偏重中央集中規(guī)制，在糾紛調(diào)處上也強調(diào)行政協(xié)調(diào)和處理。需要開放其他解決之道，在行政機制之外，探索新型的調(diào)處機制，而協(xié)商必然呼喚法律保障。
第五，法律手段的公開性有利于形成規(guī)范流域相關各方對流域開發(fā)利用程度的規(guī)則。法律裁判的結論需要縝密論證作為支撐，這些公開的論證理由有利于形成對當事人有約束力的規(guī)則。
（作者分別為中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授、研究生）
■相關鏈接
標準怎么定，糾紛何以解
在我國現(xiàn)有立法中，關于政府間流域跨界污染的法條主要包括兩部分內(nèi)容。
第一是有關流域水污染防治規(guī)劃和交界斷面水質(zhì)標準等的規(guī)定。
《水污染防治法》第十五條規(guī)定，防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。
《水污染防治法》第十二條規(guī)定，國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院水行政主管部門和有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊流域水體的使用功能以及有關地區(qū)的經(jīng)濟、技術條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環(huán)境質(zhì)量標準，報國務院批準后施行。
《水污染防治法》第二十六條規(guī)定，國家確定的重要江河、湖泊流域的水資源保護工作機構負責監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結果及時報國務院環(huán)境保護主管部門和國務院水行政主管部門；有經(jīng)國務院批準成立的流域水資源保護領導機構的，應當將監(jiān)測結果及時報告流域水資源保護領導機構。
2011年出臺的《太湖流域管理條例》第四十九條，雖然規(guī)定了上下游之間的補償，但沒有對因補償產(chǎn)生的糾紛如何加以調(diào)處進行規(guī)定。
第二是跨界域的水污染糾紛解決。
我國有關立法對于流域跨界水污染糾紛規(guī)定了兩種調(diào)處機制。
第一種是有關地方政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。
《水污染防治法》第二十八條規(guī)定，跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。
作為流域跨界污染地方立法的代表的《江蘇省長江水污染防治條例》第二十條也規(guī)定，對因相鄰行政區(qū)域出境水質(zhì)達不到水質(zhì)控制目標而發(fā)生的環(huán)境糾紛，有關地方人民政府應當共同協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由共同的上一級人民政府協(xié)調(diào)解決。
第二種是流域管理機構協(xié)調(diào)處理。
《淮河流域水污染防治暫行條例》第二十八條規(guī)定，淮河流域省際水污染糾紛，淮河流域水資源保護領導小組辦公室進行調(diào)查、監(jiān)測，提出解決方案，報領導小組協(xié)調(diào)處理。這兩種機制都強調(diào)糾紛當事人即地方政府之間協(xié)商和上級行政機關的處理。
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