環(huán)保：讓矛盾處置回歸法治軌道
近日，南方周末刊登一篇《什邡后遺癥》的文章，講述了2012年7月2日群體抗議事件之后，什邡經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨的困局。
這則報(bào)道引來網(wǎng)友謾罵，認(rèn)為媒體在替政府說話。為何網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)一邊倒的輿論，群體性矛盾處置如何回歸法治軌道，一鬧就停的困局真的就無法破嗎？
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黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；提高全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。這些規(guī)定要求，為完善化解大型建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)矛盾糾紛提供了原則和方向。
從2007年福建廈門PX項(xiàng)目事件開始到今年3月廣東茂名PX項(xiàng)目事件；從2009年北京六里屯反對建設(shè)垃圾焚燒事件到今年5月的浙江余杭中泰垃圾焚燒廠遭遇公眾抵制，鄰避運(yùn)動(dòng)一詞越來越為中國老百姓所熟知，除了化工、垃圾焚燒，還有像地鐵建設(shè)、高壓線、新發(fā)電廠都不時(shí)遭到附近公眾的抵制。
在現(xiàn)實(shí)生活中，對于民眾發(fā)出抗議大型建設(shè)項(xiàng)目的強(qiáng)烈呼聲，地方政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，而不得不宣布撤銷這一項(xiàng)目。這種信息不對稱條件下通過網(wǎng)絡(luò)審判形成的社會(huì)共識(shí)是不是良性的民意表達(dá)？符不符合法治本意？
群體性事件頻發(fā)最根本的原因，仍然是項(xiàng)目決策制度本身存在著漏洞和缺陷，所以最關(guān)鍵的改革還是要從根子上著手，完善制度建設(shè)。
網(wǎng)絡(luò)審判無助于解決問題
網(wǎng)絡(luò)等新媒體的出現(xiàn)為公眾參與提供了新的輿論空間。在很多環(huán)境類群體性事件發(fā)展的初期，網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出極大的社會(huì)動(dòng)員能力，不同的網(wǎng)絡(luò)民聲，代表了公眾對公共事件的看法。隨著輿情發(fā)展，在虛擬的網(wǎng)絡(luò)世界中，有些言行十分激烈，甚至凌駕于法律之上，對某一公共事件進(jìn)行輿論審判。在這其中，意見領(lǐng)袖對社會(huì)輿論的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了沉默的大多數(shù)，導(dǎo)致出現(xiàn)一邊倒輿論。
同時(shí)，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)審判延伸至現(xiàn)實(shí)生活中，號(hào)稱民意的話語乃至情緒化的共鳴效應(yīng)逐步支配政治以及公共選擇，甚至還有可能反過來導(dǎo)致輿論綁架權(quán)力，使得權(quán)力運(yùn)作難以理性化，對政府公共權(quán)力的執(zhí)行方式產(chǎn)生不良影響。
網(wǎng)絡(luò)提供了充分表達(dá)意見的場地，公眾能夠行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。但是，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)不是純粹意義上的虛擬社會(huì)。作為現(xiàn)實(shí)社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間的延伸，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)也應(yīng)該是法治社會(huì)，而非“法外之地”，網(wǎng)絡(luò)言行同樣要受制于法律和道德的約束。
一味的網(wǎng)絡(luò)宣泄不能達(dá)成社會(huì)共識(shí)。一些公眾自由表達(dá)自己聲音的同時(shí)，受到群體輿論的裹挾和從眾心理的影響，原本分散的負(fù)面心態(tài)和情緒聚合、放大、發(fā)酵，理性判斷、推理能力下降，既不考慮信息的可靠性和真實(shí)性，也不考慮網(wǎng)絡(luò)審判的合理性和合法性，發(fā)出不負(fù)責(zé)任的言論。在這種情況下，整個(gè)社會(huì)難以形成良性社會(huì)輿論和溝通格局，不利于形成社會(huì)共識(shí)，也無法為解決矛盾糾紛提供正能量。
因此，《決定》和即將實(shí)施的新《環(huán)保法》，在充分保護(hù)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，依法強(qiáng)化損害生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)問題治理。政府應(yīng)當(dāng)充分利用自身的網(wǎng)站平臺(tái)及時(shí)發(fā)布信息，開設(shè)網(wǎng)民訴求通道，回應(yīng)網(wǎng)民提出的各種問題，有效化解隔閡和對立情緒，合理地疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論。
一鬧就停易陷入惡性循環(huán)
“一些地方政府迫于維穩(wěn)壓力，草草做出暫停和不再建設(shè)項(xiàng)目的承諾，帶了一個(gè)很不好的頭，公眾受到‘不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決’的負(fù)面激勵(lì)。”有多位親歷事件處理的政府官員以及研究群體性事件的專家發(fā)出如此感慨。
一方面看，政府在項(xiàng)目依法取得所有行政許可的情況，通過公告、電視新聞宣布今后不再建設(shè)，沒有法律依據(jù)。政府叫停止項(xiàng)目建設(shè)可以停到什么時(shí)候？這些問題的處置都需要在法律上找到依據(jù)。
從另一方面看，項(xiàng)目建設(shè)反對者發(fā)起的鄰避運(yùn)動(dòng)又成功嗎？運(yùn)動(dòng)是否給當(dāng)?shù)鼐用駧碜畲蠡睦妫鋵?shí)是存有疑問的。比如在曠日持久的PX混戰(zhàn)中，每年超過千萬噸的PX消耗，必須依賴高價(jià)進(jìn)口，自然也會(huì)推高下游產(chǎn)品的價(jià)格；又比如化州殯儀館事件，如果殯儀館最終建設(shè)不成，當(dāng)?shù)厮勒哌z體還是要運(yùn)到遠(yuǎn)在茂名的殯儀館火化，最遠(yuǎn)距離達(dá)到130公里……很難說這樣的鄰避是一種理性的選擇。
為何頻頻出現(xiàn)非理性的對抗？博弈雙方都應(yīng)該靜下來自省。如果我們的政府能夠做好科普，征求意見，互動(dòng)協(xié)商，讓信息更加公開和透明，增加自身公信力，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)評，從嚴(yán)監(jiān)管；如果我們的公眾能夠?qū)W會(huì)理性對待，有序訴求，或許彼此間本不該有這樣的尖銳對立。
如此深刻自省并非每個(gè)人都能做到，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀點(diǎn)，并付出行動(dòng)，也絕非是一早一夕的事情，解決問題的關(guān)鍵是要在制度設(shè)計(jì)上，修正可能引發(fā)矛盾的疏漏。
政府在公共決策中根據(jù)法律法規(guī)要求或決策事項(xiàng)需要，通過各種渠道與形式吸納民意，使決策更加理性并更可接受。這是一種民主決策理念，最初是作為一種工作作風(fēng)被引入黨和國家的文件及行為要求中，后來則隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)而日益成為各級(jí)政府依法行政的制度要求。
然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中，因?yàn)橹贫缺旧聿坏轿弧⒉煌晟，制度?guī)范配套差、效力位階低、重模仿輕創(chuàng)新，加上一些官員對傳統(tǒng)的管制型行政模式存在很強(qiáng)的依賴，對于現(xiàn)代的開放型行政模式存在誤解甚至抵觸，導(dǎo)致制度在執(zhí)行過程中大打折扣。
針對這些現(xiàn)實(shí)問題，《決定》要求，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制。強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。
程序完備才能讓反對者信服
在之前很多群體性事件的處理過程中，公眾的環(huán)境權(quán)益沒有得到政府應(yīng)有的尊重和保障，公眾有權(quán)利和利益被侵害的感受；政府在前期的環(huán)境信息公開和決策參與程序方面，表面合法，但實(shí)際上存在瑕疵，致使公眾對項(xiàng)目選址充滿猜疑；公眾對于上馬項(xiàng)目的安全隱患存在恐懼心理，對政府監(jiān)管和企業(yè)治污均存在極大的不信任。
解決這些矛盾糾紛問題，需要矛盾雙方在法治框架下恪守規(guī)則。政府應(yīng)盡快建立完善決策程序，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管措施，并建立責(zé)任追究體系。
首先，制度設(shè)計(jì)要回應(yīng)公眾核心關(guān)切。公共決策必須在更大范圍內(nèi)征求民意，而一旦公共決策形成，少數(shù)人的個(gè)別利益應(yīng)當(dāng)尊重多數(shù)人的利益和要求。由此可見，由多數(shù)決議為形式的方式是防止大批民眾抵制大型建設(shè)項(xiàng)目上馬的根本之道。
令人遺憾的是，現(xiàn)行制度對公眾關(guān)心的問題并沒有做出普遍適用、詳細(xì)準(zhǔn)確的規(guī)定。比如：怎樣征求意見才能真正代表民意？在項(xiàng)目決策過程中聽證和民意調(diào)查是否具有法律效應(yīng)？項(xiàng)目建成投產(chǎn)后環(huán)境監(jiān)管是否到位？能否做到充分的信息公開？官員上了項(xiàng)目撈了政績就走，造成了污染該如何追究其責(zé)任？
黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《決定》為解決現(xiàn)實(shí)問題做出了原則規(guī)定！稕Q定》要求健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。
同時(shí)，《決定》提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。
其次，制度要實(shí)現(xiàn)利益均衡。很多群性體事件背后都有復(fù)雜的利益訴求，環(huán)保經(jīng)常成為各種利益方共同利用的具有正當(dāng)性的博弈領(lǐng)域。如何平衡不同主體的利益，對利益受損方給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，是最需要迫切解決的難題。
目前，環(huán)境保護(hù)公眾參與制度沒有細(xì)致地對主體間利益平衡進(jìn)行關(guān)照和調(diào)整。健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公眾為關(guān)心核心利益，而制度設(shè)計(jì)中并沒有對這兩項(xiàng)權(quán)益做出細(xì)致的保護(hù)規(guī)定，導(dǎo)致公眾利益在受到侵害以后，找不到相應(yīng)的制度規(guī)定維護(hù)自身權(quán)益。
政府在制度設(shè)計(jì)的過程中，只有對公眾參與有更徹底的認(rèn)知，才能夠進(jìn)行科學(xué)的矛盾調(diào)處。完整的環(huán)境利益保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括：環(huán)境信息的獲取機(jī)制，利益訴求的凝聚機(jī)制，利益主張的表達(dá)機(jī)制，利益考量的壓力機(jī)制，利益保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制，利益受損的矯正機(jī)制等。
針對目前制度上存在的缺陷和不足，為更好地維護(hù)群眾合法權(quán)益，《決定》提出，構(gòu)建對維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。
《決定》對依法行政提出更高的要求，為化解大型建設(shè)項(xiàng)目的矛盾糾紛指明了方向。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)和要求，各級(jí)政府部門需要結(jié)合實(shí)際制訂可操作的博弈規(guī)則。同時(shí)，有了完善的決策程序、責(zé)任追究制度和矛盾糾紛處理機(jī)制，政府必須嚴(yán)格履行規(guī)定。政府通過履行這些程序規(guī)定，讓公眾從多維度了解項(xiàng)目的環(huán)境影響，并進(jìn)行充分的分析和探討，有利于消除矛盾雙方的不信任。因此，只有決策符合法律程序規(guī)定，公眾才會(huì)真正買賬，才能打破一鬧就停的困境。
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