嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法：完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn) 確保執(zhí)法有據(jù)
編者按
近日印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，是國務(wù)院辦公廳首次專門就環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法單獨(dú)發(fā)文。文中對全面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、嚴(yán)懲環(huán)境違法行為的部署，進(jìn)一步彰顯了我國堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)的決心，有利于深入推進(jìn)依法治國、探索環(huán)境法治道路。為更深入、細(xì)致地理解國務(wù)院部署，本報(bào)將陸續(xù)刊發(fā)文章，對通知內(nèi)容進(jìn)行深入解讀。
我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)還存在哪些問題？
我國歷來重視環(huán)境法治建設(shè)，相繼頒布了《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等一系列法律法規(guī)，并建立了多項(xiàng)環(huán)境法律制度。總體上，我國已經(jīng)建立了比較健全的環(huán)境法律法規(guī)體系，但也存在一些問題：一是理念較陳舊，生態(tài)文明建設(shè)等新的理念沒有及時(shí)在整個(gè)法律體系中體現(xiàn)；二是結(jié)構(gòu)不合理，環(huán)境保護(hù)法律制度缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，法與法之間存在一定程度的交叉、重疊、矛盾和沖突；三是內(nèi)容有空白，在土壤環(huán)境保護(hù)、核安全、化學(xué)品環(huán)境管理等重要領(lǐng)域還存在立法空白；四是配套立法不及時(shí)，如排污許可、總量控制等制度的配套法規(guī)仍未出臺(tái)；五是監(jiān)管制度不協(xié)調(diào)，目前的環(huán)境影響評價(jià)、總量控制、排污申報(bào)登記、排污許可、限期治理、區(qū)域限批等制度之間存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的問題，不能有效發(fā)揮制度功能。
在環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)方面，截至目前，我國現(xiàn)行有效的國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量達(dá)到1598項(xiàng)，初步形成了兩級(jí)五類的標(biāo)準(zhǔn)體系，分別為國家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和地方級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)類別包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)。隨著技術(shù)進(jìn)步和公眾對良好環(huán)境質(zhì)量期待不斷提高，環(huán)境管理日益嚴(yán)格，部分環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)還屬空白，有的標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足需要。
為完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，《通知》提出了要加快環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制修訂過程，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的高度重視。
加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系有何現(xiàn)實(shí)意義？
加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的需要。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，黨中央提出把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程。十八屆三中全會(huì)《決定》將“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，需要完備的環(huán)境法治和標(biāo)準(zhǔn)體系作為保障。加快完善環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，把體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，以及損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度等內(nèi)容設(shè)定為規(guī)范的、系統(tǒng)的、穩(wěn)定的法律制度，才能積極應(yīng)對各種矛盾沖突，才能保障深化生態(tài)文明體制改革任務(wù)不出現(xiàn)大的偏差和反復(fù)，為生態(tài)文明建設(shè)提供持久的動(dòng)力和保障。
加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是加強(qiáng)環(huán)境法治建設(shè)的需要。環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型要處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“同步”、“并重”的關(guān)系，關(guān)鍵在于約束政府權(quán)力，基礎(chǔ)在于全社會(huì)自覺維護(hù)、主動(dòng)參與。十八屆四中全會(huì)《決定》提出“全面推進(jìn)依法治國”，“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。只有加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，才能確保環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)與任務(wù)的完成，才能促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式，解決環(huán)境問題、調(diào)整環(huán)境利益、化解環(huán)境糾紛，才能有效緩解環(huán)境問題引發(fā)的社會(huì)矛盾，有效促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧。
加快完善環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的需要。環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系是監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，完善的環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系有利于依法執(zhí)法和嚴(yán)格執(zhí)法，降低自由裁量的空間，提高法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和執(zhí)行剛性。特別是在執(zhí)法實(shí)踐中，涉及重金屬、揮發(fā)性有機(jī)物、危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)污染物、放射性污染物等較易形成投訴熱點(diǎn)和執(zhí)法難點(diǎn)，需要對相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步修改、完善和明確，滿足環(huán)境監(jiān)管的實(shí)際需要。
解決區(qū)域環(huán)境問題需要因地制宜的地方法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)
地方性法規(guī)和排放標(biāo)準(zhǔn)是我國環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分。依照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對國家標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)，對環(huán)境保護(hù)法律中未作規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。
鼓勵(lì)制定地方環(huán)境法規(guī)和更嚴(yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)是解決區(qū)域環(huán)境問題的必然要求。國家環(huán)境保護(hù)法律和標(biāo)準(zhǔn)是基于全國的普遍情況制訂的，是對全國統(tǒng)一的基本要求，不可能滿足所有地區(qū)的環(huán)境管理需求。因此，各地必須綜合考慮自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異和所面臨的環(huán)境問題，通過制定地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)和更嚴(yán)格的地方排放標(biāo)準(zhǔn)解決各地的突出環(huán)境問題。
嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)倒逼轉(zhuǎn)型升級(jí)
山東造紙業(yè)脫胎換骨
在山東，造紙業(yè)曾是一個(gè)牽動(dòng)很多人神經(jīng)的行業(yè)。山東省最多時(shí)有造紙企業(yè)700多家，其中80%是污染嚴(yán)重的麥草制漿企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年山東省造紙行業(yè)無論是新水用量還是COD排放量，均占到全省工業(yè)的50%以上，而造紙業(yè)對于GDP的“貢獻(xiàn)”僅為3%，投入與產(chǎn)出嚴(yán)重倒掛。
自2003年起，山東首先從污染最為嚴(yán)重的造紙行業(yè)入手，實(shí)施了第一個(gè)分階段逐步加嚴(yán)的地方標(biāo)準(zhǔn)——《山東省造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》。此后，分4個(gè)階段逐步完成了由行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)向流域性標(biāo)準(zhǔn)的過渡。第一階段，從2003年5月1日起，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行420mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，略嚴(yán)于450mg/L的原國家標(biāo)準(zhǔn)，向行業(yè)發(fā)出“標(biāo)準(zhǔn)即將加嚴(yán)”的明確信號(hào)。第二階段，從2007年1月1日起，大幅度加嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300mg/L的限值。規(guī)模較大、工藝技術(shù)裝備較先進(jìn)的企業(yè)具備達(dá)標(biāo)排放的能力，達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)主動(dòng)選擇結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三階段，出臺(tái)流域性綜合排放標(biāo)準(zhǔn)，流域標(biāo)準(zhǔn)第一時(shí)段與造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)第三時(shí)段相銜接，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)與流域綜合排放標(biāo)準(zhǔn)的對接，草漿造紙外排廢水COD執(zhí)行300~150mg/L的限值。第四階段，自2010年1月1日起，統(tǒng)一執(zhí)行流域性排放標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)COD分別執(zhí)行60mg/L、100mg/L的標(biāo)準(zhǔn)限值，嚴(yán)于原國家標(biāo)準(zhǔn)4~8倍，從實(shí)質(zhì)上取消了高污染行業(yè)“排污特權(quán)”。
實(shí)踐證明，在全省取消行業(yè)水污染物排放特權(quán)，不僅沒有減緩山東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁勢頭，而且加快了轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)的步伐，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展邁上了新臺(tái)階。
《山東省造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布實(shí)施后，山東各大造紙企業(yè)投入巨資組織國內(nèi)外專家進(jìn)行科技攻關(guān)。山東省環(huán)科院研發(fā)的重大科技專項(xiàng)“造紙廢水深度處理與回用技術(shù)研究”取得重要突破，出水COD小于60mg/L，噸水成本僅為1~1.5元，目前已在全國7個(gè)省市得到推廣應(yīng)用。山東泉林紙業(yè)以166項(xiàng)專利攻破了麥草雜質(zhì)去除、木素和纖維分離、木素綜合利用以及廢水低成本脫色等一系列難關(guān)，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)麥草全部綜合利用。
目前，山東制漿造紙企業(yè)已經(jīng)全部達(dá)到常見魚類穩(wěn)定生存再排向環(huán)境的治污水平。與此同時(shí)，造紙行業(yè)集中度大為提高，制漿造紙企業(yè)目前僅有10家。2010年8月，工業(yè)和信息化部確定全國淘汰造紙企業(yè)279家，作為全國造紙第一大省的山東卻只有1家。
2011年7月，環(huán)境保護(hù)部突破產(chǎn)業(yè)政策壁壘，批復(fù)了泉林紙業(yè)年處理150萬噸秸稈綜合利用項(xiàng)目。2012年山東造紙行業(yè)的規(guī)模和利稅分別是10年前的2.5倍和4倍，產(chǎn)量、銷售收入、利稅總額等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)連續(xù)19年全國第一。
2013年，山東全省紙及紙板產(chǎn)量1780萬噸，占全國產(chǎn)量的17.6%，但由于實(shí)施了嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，化學(xué)需氧量只占全國造紙行業(yè)排放總量的5%，同比減少了近7成。自2003年起，在經(jīng)濟(jì)快速增長的背景下，山東省水環(huán)境質(zhì)量連續(xù)11年明顯改善。
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