環(huán)境公益訴訟從"誰來提起"進(jìn)入"怎么提起"階段
福建南平生態(tài)破壞案中的4名被告在未依法取得占用林地許可證和采礦許可證的情況下，大肆開山采石，造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞。自然之友供圖
“‘福建南平生態(tài)破壞案’在新《環(huán)境保護(hù)法》生效當(dāng)天，獲得立案。”近日，在民間環(huán)保組織自然之友舉行的發(fā)布會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘展示了案件受理通知書。
1月1日，新《環(huán)境保護(hù)法》正式生效。當(dāng)天，由自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的環(huán)境公益訴訟，被福建省南平市中級(jí)人民法院立案受理。此案也成為新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式生效以來，首例獲立案的環(huán)境公益訴訟案件。
正如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇所言，新《環(huán)境保護(hù)法》從制度上解決了環(huán)境公益訴訟“誰來提起”的問題，今后工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，應(yīng)放在操作層面中包括如何取證、如何鑒定和評(píng)估損害等“怎么提起”的問題上。
環(huán)境公益訴訟迎來了春天，那么，我們的民間環(huán)保組織準(zhǔn)備好了沒有？在環(huán)境公益訴訟的路上，還需跨過幾道坎？
新環(huán)保法實(shí)施后首起公益訴訟案立案
民間組織要求違法開礦者原地恢復(fù)植被
福建省南平市生態(tài)破壞案被告謝某、倪某、鄭某、李某4人違法開礦，嚴(yán)重破壞了周圍的林地，被破壞的林地不僅完全喪失了生態(tài)功能，而且影響到了周圍生態(tài)環(huán)境功能，尤其是山頂被破壞的林地，嚴(yán)重影響和改變了周邊林地及山下動(dòng)植物的生存環(huán)境，導(dǎo)致生態(tài)變得脆弱。
這一案件的立案，對(duì)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)步意義不言而喻。此前，民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟，常常因?yàn)?ldquo;原告主體不適格”被法院“不予立案”。這起環(huán)境公益訴訟案件之所以能在新年第一天獲得立案，得益于新《環(huán)境保護(hù)法》在2015年1月1日生效實(shí)施。最高人民法院隨即發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對(duì)剛剛實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》及修改后的《民事訴訟法》中環(huán)境公益訴訟進(jìn)行具體規(guī)定，讓環(huán)境公益訴訟更具可操作性。
清華大學(xué)NGO研究所副教授賈西津認(rèn)為：此案的原告是自然之友和福建綠家園，支持單位是中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心及南平市人民檢察院，從原告的組成上實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合。
2008年7月，被告在未依法取得占用林地許可證和采礦許可證的情況下，在南平市延平區(qū)葫蘆山開采石料，并將剝土和廢石傾倒至山下，造成植被嚴(yán)重毀壞。在國(guó)土資源部門數(shù)次責(zé)令停止采礦的情況下，2011年6月，被告還雇傭挖掘機(jī)到礦山邊坡處開路，并擴(kuò)大礦山塘口面積。2014年7月28日，南平市延平區(qū)法院以非法占用農(nóng)用地罪對(duì)謝某、倪某、鄭某3人判處有期徒刑。
自然之友和福建綠家園在赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行生態(tài)損害調(diào)查后，提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求法院責(zé)令4名被告依法承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任，包括清除礦山采石處現(xiàn)存設(shè)備及棄石，原地恢復(fù)其破壞的林地植被。
民間環(huán)保組織特別在新《環(huán)境保護(hù)法》生效的節(jié)點(diǎn)上提起訴訟，背后有諸多考慮。首先是基于被告已經(jīng)被追究了刑事責(zé)任，現(xiàn)在追究他們的民事責(zé)任，證據(jù)比較充分；同時(shí)，還考慮了被告有能力對(duì)其破壞的生態(tài)進(jìn)行修復(fù)等因素。
福建綠家園負(fù)責(zé)人林英說，希望通過環(huán)境公益訴訟，讓被告清除事發(fā)山地的工棚、機(jī)械設(shè)備、石料和棄石，同時(shí)原地恢復(fù)其破壞的28.33畝林地植被。“我們主張?jiān)鼗謴?fù)，而不是重新找個(gè)地方種樹。從技術(shù)角度看，這個(gè)地方是可以恢復(fù)的。”
“福建南平生態(tài)破壞案”立案之后，下一步還需要進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)方案的制定和評(píng)估工作，之后才能進(jìn)入庭審環(huán)節(jié)。自然之友環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓告訴記者，生態(tài)恢復(fù)方案的完整制訂和評(píng)估，如果走司法程序，耗時(shí)將會(huì)較長(zhǎng)，為此原告方面同法院協(xié)商后，將采取專家證人的方式進(jìn)行，以縮短訴訟時(shí)間。
問題一：
環(huán)境公益訴訟會(huì)不會(huì)出現(xiàn)濫訴？
資金和專業(yè)性制約訴訟發(fā)起與推進(jìn)
長(zhǎng)期以來制約公益訴訟的原因，在于《民事訴訟法》中對(duì)原告資格的限定，在一些環(huán)境污染案件中，一些民間環(huán)保組織向法院提起公益訴訟卻很難立案，新增公益訴訟制度雖然做出了相關(guān)規(guī)定，但仍然存在一些現(xiàn)實(shí)問題。
不斷完善的法律規(guī)定
在新《環(huán)境保護(hù)法》下，環(huán)境公益訴訟制度得到了進(jìn)一步完善。
新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。”
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心訴訟部部長(zhǎng)劉湘介紹說，新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行了進(jìn)一步界定，實(shí)踐中的可操作性大大增強(qiáng)。第五十八條公益訴訟條款中還首次將“破壞生態(tài)”的行為也納入環(huán)境公益訴訟的范圍。
自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的這起訴訟，就是依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》立案的生態(tài)破壞類環(huán)境公益訴訟案件。
此外，1月7日，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）正式開始實(shí)施！督忉尅返诙䲢l規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。”
最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹，根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)，在民政部門登記的非營(yíng)利性社會(huì)組織只有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)3種類型！督忉尅窙]有將社會(huì)組織限定在上述3種類型，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會(huì)組織的范圍，這些社會(huì)組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。目的是使依法運(yùn)行并且具備維護(hù)環(huán)境公共利益能力的社會(huì)組織能夠參與到環(huán)境民事公益訴訟中，從而確保訴訟的質(zhì)量和效率。
司法解釋的出臺(tái)，進(jìn)一步彌補(bǔ)了立法上的空白，為法律提供了相配套的規(guī)定，這在很大程度打破了環(huán)境公益訴訟原告資格面臨的困境。在實(shí)踐上，再次增強(qiáng)了可操作性。
無須擔(dān)心濫訴
新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟原告資格進(jìn)行了相對(duì)清晰、具體的界定后，也不免引來一些擔(dān)心。
據(jù)民政部國(guó)家民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻介紹，截至2014年第三季度末，符合新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條中規(guī)定的社會(huì)組織達(dá)700多家。
環(huán)境公益訴訟會(huì)不會(huì)出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象？在新《環(huán)境保護(hù)法》從修正到修訂草案經(jīng)歷的4次審議過程中，曾有專家提出此疑慮。為充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，公益訴訟主體范圍在修訂中最初被限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)”，經(jīng)過三審后改為“依法在國(guó)務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上的全國(guó)性社會(huì)組織”。
劉湘認(rèn)為，濫訴的觀點(diǎn)并不成立。原因是多方面的，首先是資金，其次是專業(yè)性。“環(huán)境公益訴訟并不是你想提就提得起的。”他認(rèn)為，社會(huì)組織提起公益訴訟，首先要強(qiáng)調(diào)是公益，并不是只要是環(huán)境污染的案件就能提起公益訴訟。
“現(xiàn)在擔(dān)心的不是濫訴，而是誰會(huì)提、誰敢提起公益訴訟？”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心副主任兼督查訴訟部部長(zhǎng)馬勇認(rèn)為，首先是資金，誰能拿出一大筆錢為公益打一場(chǎng)訴訟戰(zhàn)？他從案件的可持續(xù)性和敗訴的風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面分析認(rèn)為，有人才能做事，環(huán)境公益訴訟更需要具有專業(yè)知識(shí)的人才。如何以可持續(xù)的資金把這些人留住，持續(xù)地做事，這是環(huán)境公益訴訟很關(guān)鍵的一個(gè)問題。目前，民間環(huán)保組織一般都是以項(xiàng)目的方式在養(yǎng)人，一般項(xiàng)目的周期為一年，而一個(gè)訴訟可能會(huì)經(jīng)歷幾年，這又如何讓訴訟具備可持續(xù)性呢？
“很多民間環(huán)保組織都是在當(dāng)?shù)氐模紤]自身生存，如果地方公益組織敢在當(dāng)?shù)靥崞鸸嬖V訟，需要很強(qiáng)的抗壓能力。”馬勇說。
盡管環(huán)境公益訴訟會(huì)對(duì)污染企業(yè)產(chǎn)生較大的威懾力，尤其是大型污染企業(yè)，但是大家還應(yīng)對(duì)環(huán)境公益訴訟保持理性態(tài)度。馬勇提醒道：“不要對(duì)公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要大量的資金和時(shí)間成本，通過司法程序解決環(huán)境問題成本很高，目前最低成本的解決辦法還是行政手段。”
問題二：
環(huán)境公益訴訟前期費(fèi)用從哪里來？
自然之友、阿里巴巴設(shè)立環(huán)境公益訴訟支持基金
社會(huì)組織要想提起環(huán)境公益訴訟，不僅組織本身要符合法律規(guī)定，還要有一定的資金作為支撐。
設(shè)立基金支持NGO起訴
日前，自然之友基金會(huì)與阿里巴巴公益基金會(huì)合作，設(shè)立了環(huán)境公益訴訟支持基金。這一基金是第一家民間環(huán)境公益訴訟支持基金，用于資助和支持民間環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，增強(qiáng)民間環(huán)保組織的訴訟能力，從而推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度的真正落實(shí)。
自然之友環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓介紹，“環(huán)境公益訴訟支持基金”是自然之友“環(huán)境公益訴訟行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”項(xiàng)目的重要組成部分。為保證這一基金的規(guī)范運(yùn)作，目前，基金已組建了秘書處、項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)、顧問委員會(huì)；鹈貢幱少Y深環(huán)境律師和NGO項(xiàng)目管理人員組成；項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)由權(quán)威的環(huán)境法律專家、資深環(huán)境律師、環(huán)境損害評(píng)估專家及NGO代表等組成；顧問委員會(huì)由來自各相關(guān)部門和領(lǐng)域的專家組成。
基金采取滾動(dòng)支持模式，即這一基金資助的個(gè)案獲得勝訴并被判獲得相應(yīng)的辦案成本補(bǔ)償?shù)模鹬С值霓k案成本部分應(yīng)回流至此項(xiàng)基金，用于滾動(dòng)支持下一個(gè)公益訴訟個(gè)案。目前基金正在面向全國(guó)征集環(huán)境公益訴訟個(gè)案支持項(xiàng)目。福建南平生態(tài)破壞案是這一基金支持的首例個(gè)案。
自然之友總干事張伯駒介紹，自然之友從2005年開始從立法和個(gè)案實(shí)踐方面持續(xù)推動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度。在參與立法推動(dòng)的過程中，深感環(huán)境公益訴訟制度建立不易，只有有效實(shí)施才能使這一制度真正發(fā)揮作用。在個(gè)案艱難推動(dòng)的過程中，也看到民間環(huán)保組織進(jìn)行環(huán)境公益訴訟需要包括資金在內(nèi)的各方面支持。
重點(diǎn)提供立案前費(fèi)用
一位民間環(huán)保人士做過一次粗略的估算，新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保機(jī)構(gòu)不足30家。
自然之友在2012年提起云南曲靖陸良化工鉻渣污染環(huán)境公益訴訟時(shí)，在艱難地完成取證后，鑒定成為橫在民間環(huán)保組織面前的一道坎，除了具備司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)難找外，高昂的鑒定費(fèi)用也讓民間環(huán)保組織無法負(fù)擔(dān)，直接導(dǎo)致這起環(huán)境公益訴訟無法走完所有的訴訟程序。
環(huán)境公益訴訟支持基金設(shè)立的目的就是對(duì)各地發(fā)現(xiàn)案源并擬提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織進(jìn)行資助。
基金重點(diǎn)資助對(duì)象是符合環(huán)境公益訴訟起訴資格的社會(huì)組織；鸬谝惠嗁Y助重點(diǎn)范圍是擬提起訴訟案件的前期費(fèi)用，包括前期調(diào)研、取證、聘請(qǐng)專家等費(fèi)用，確保擬提起的環(huán)境公益訴訟案件的前期調(diào)研活動(dòng)及時(shí)開展。
目前，基金的數(shù)額大概在30萬元左右。囿于現(xiàn)有的資金量，基金現(xiàn)在的資助重點(diǎn)范圍是立案前的費(fèi)用支出，未來的資助范圍將擴(kuò)展至環(huán)境公益訴訟個(gè)案整個(gè)過程的支出成本。
民間環(huán)保組織呼吁，環(huán)境公益訴訟支持基金需要社會(huì)各界力量的關(guān)注，需要更多的資金注入，用于支持社會(huì)組織開展環(huán)境公益訴訟個(gè)案實(shí)踐，從而推進(jìn)環(huán)境法治的進(jìn)程。
葛楓表示：“除了福建南平生態(tài)破壞案外，我們希望第一批能支持5個(gè)案例。”
這一環(huán)境公益訴訟基金的設(shè)立，對(duì)更多的民間環(huán)保組織具有示范意義。在清華大學(xué)NGO研究所副教授賈西津來看，關(guān)于資金，首先要解決一個(gè)制度問題，然后是機(jī)制的建立，通過機(jī)制把各種資源嫁接起來。
問題三：
民間環(huán)保組織還要跨過幾道坎？
須慎重考慮敗訴風(fēng)險(xiǎn)、鑒定費(fèi)用和法官能力等問題
此次，新《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條為環(huán)境公益訴訟打了一針強(qiáng)心劑，對(duì)公益訴訟制度的發(fā)展與完善具有重要的進(jìn)步意義。但實(shí)踐中，這一制度仍面臨諸多困境。
典型案例可否復(fù)制？
馬勇表示，首先是環(huán)境公益訴訟的可復(fù)制性問題。2009年以來，他們團(tuán)隊(duì)提起了很多公益訴訟，其中很多沒有立案，也有的是立案后被駁回。以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)為原告的案子，不一定能適用于其他組織，畢竟中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)具有半官方的性質(zhì)；另一方面，在不同地方，適用性也不一樣。比如江蘇泰州的案子，在北京能行嗎？能獲得同樣的賠償金額嗎？環(huán)境公益訴訟的可復(fù)制性有多大？這是非常值得探討的問題。
據(jù)了解，目前，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)正在和民政部門合作，探討如何支持專業(yè)化的公益人才。
其次，敗訴的風(fēng)險(xiǎn)是必須直面的問題。敗訴后怎么辦？以現(xiàn)有的方式運(yùn)作，沒有很好的資金支持，敗訴后將無法再次提起訴訟。
損害鑒定做得起嗎？
除此之外，我國(guó)的環(huán)境公益訴訟尚處于起步階段，環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)問題也不容忽視。
馬勇表示，在很多情況下，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)環(huán)境鑒定敬而遠(yuǎn)之，一般不輕易動(dòng)用環(huán)境損害鑒定。首先，環(huán)境鑒定報(bào)告必須確定污染行為和損害結(jié)果之間的直接因果關(guān)系，以現(xiàn)有的科研數(shù)據(jù)，很難說得清楚。其次，環(huán)境損害鑒定的可靠性和高成本令人敬而遠(yuǎn)之，有的鑒定結(jié)果需要十幾萬元，有的鑒定需要上千萬元，差距很大。他還建議，要多用專家資源。“從發(fā)達(dá)國(guó)家來看，也沒有要求說一定要找一個(gè)鑒定機(jī)構(gòu)做鑒定才能判決。”
劉湘認(rèn)為，在有些情況下，環(huán)境鑒定也是非常必要的，民間環(huán)保組織可以先走專家路線，不行了再找有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定評(píng)估。
法官水平有高有低？
一些重大環(huán)境污染往往發(fā)生在落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)，這些地方的法治水平相對(duì)落后，環(huán)境資源審判庭法官的專業(yè)能力能否適應(yīng)目前的新形勢(shì)？劉湘認(rèn)為，法官資質(zhì)不是問題，關(guān)鍵是擺不擺得正思想。
自然之友公益基金會(huì)理事長(zhǎng)李楯則直截了當(dāng)?shù)卣f：“環(huán)境法庭的法官是不是要學(xué)環(huán)境？司法專業(yè)的水平和環(huán)境專業(yè)水平是不一樣的，關(guān)鍵是司法專業(yè)的水平，而這是我們國(guó)家法官普遍欠缺的。另一方面是改進(jìn)制度建設(shè)，資質(zhì)是中國(guó)特有的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留，鑒定機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，原告的資質(zhì)，這些所謂的資質(zhì)限定都不應(yīng)該有。”
民間環(huán)保組織還要跨過幾道坎？賈西津給出的建議是，民間環(huán)保組織在公益訴訟中要發(fā)揮作用，首先，這是一種聯(lián)合，一種組織、資源和專業(yè)力量的聯(lián)合。
其次，是一種專業(yè)性。既要有環(huán)境相關(guān)知識(shí)，也要有法律知識(shí)。
再次，是一種法治性，公益訴訟是法律的專業(yè)事件，不是一個(gè)政治事件，也不是越敏感越好，而是以一種理性的方式，以去敏感化的方式實(shí)現(xiàn)理性訴求，提出合法訴求，同時(shí)自身的行為也要合法。這不是一個(gè)正義或非正義的博弈，而是需要基于法律的理性。
最后，這也是一種價(jià)值倡導(dǎo)性，有些案件看似是一個(gè)污染事件，其實(shí)是一個(gè)發(fā)展問題。“在溫飽沒有解決的時(shí)候，環(huán)境問題常被視為無足輕重，F(xiàn)在大家關(guān)注環(huán)境問題，開始反思發(fā)展，反思這是我們需要的發(fā)展嗎？也開始反思人和自然的關(guān)系，反思背后具有更深的價(jià)值關(guān)懷。”賈西津說。
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