環(huán)保和經(jīng)濟并不一定矛盾 要抓源頭實現(xiàn)共贏
要真正從源頭解決環(huán)保問題，應把環(huán)境問題放在更高的層次進行綜合決策、綜合協(xié)調(diào)。“在全國”兩會“期間，談到如何化解污染治理陷入”先污染后治理、再污染再治理的怪圈時。
■ 早報記者專訪全國人大代表、上海市環(huán)保局局長張全：
“要真正從源頭解決環(huán)保問題，應把環(huán)境問題放在更高的層次進行綜合決策、綜合協(xié)調(diào)。”在全國“兩會”期間，談到如何化解污染治理陷入“先污染后治理、再污染再治理”的怪圈時，全國人大代表、上海市環(huán)保局局長張全在北京接受東方早報專訪時如是強調(diào)。
張全說，從源頭防控污染，體現(xiàn)在能源結(jié)構和產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整、新型城鎮(zhèn)化道路、綠色農(nóng)業(yè)等方面。
張全說，作為地方環(huán)保局局長，這幾年的感受是，不論是公眾對環(huán)境問題的關注，還是環(huán)保部門自身開展工作，都在進步。在他看來，公眾環(huán)保意識的提高，鞭炮燃放量減少就是最好的例證，“如同阿姆斯特朗在月球上邁出的一小步，卻是人類進步的一大步。”
在工作中，張全發(fā)現(xiàn)的變化是，做環(huán)保局局長七八年，現(xiàn)在和其他部門談環(huán)保工作越來越好談了，“越來越多的部門現(xiàn)在都想著在各自的領域推進環(huán)保工作。”
對于長期看似不易協(xié)調(diào)的問題——經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，張全表示，這不僅不矛盾，事實上是統(tǒng)一的：“每個領域，突破自身在環(huán)保方面的瓶頸、短板問題，也意味著自身核心競爭力有了很大提高。”
以機動車為例，張全稱，“排放低的，往往是節(jié)能的。能源利用率高，才能減低排放。如果其他性能都差不多，百公里油耗比人家少1-2升，大家肯定愿意買你的車，市場競爭力就強了。”
“許多領域突破點都在這兒，”張全說，“比如農(nóng)業(yè)上的有機農(nóng)產(chǎn)品，口感、營養(yǎng)、安全肯定比一般產(chǎn)品好，有機農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)解決了環(huán)保問題，農(nóng)業(yè)價值體現(xiàn)出來了，農(nóng)村經(jīng)濟也搞上去了。在這個層面談環(huán)保問題，實際上要走到經(jīng)濟和環(huán)保的雙贏局面。”
張全對環(huán)保的關注并不局限于上海。今年全國“兩會”，張全帶去了《關于進一步修訂完善<大氣污染防治法>的議案》、《關于加快修訂<水污染防治法>的議案》。在后一份議案中，他提到，水污染防治也要像大氣污染防治一樣，實行流域共治。流域共治的重點，就是要逐步實現(xiàn)流域治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而最終實現(xiàn)流域經(jīng)濟一體化，就是要在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)保相協(xié)調(diào)，環(huán)保防治措施的相互配套。
上海有信心
今年PM2.5濃度不反彈
上海去年PM2.5濃度有較大改善，要保持住成效，今年壓力確實很大，需要付出更大努力。長期看，如在十年內(nèi)，PM2.5濃度平均每年能削減5%到6%，治理霧霾的進程就算比較快了。
東方早報：2014年，上海PM2.5年均濃度下降了16%，主要原因包括哪些?
張全：首先，這是上海自身強化治理的結(jié)果，上海去年聚焦六大領域，包括能源、交通、建設、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會等，119個項目全面啟動。重要的有這么幾項，電廠實現(xiàn)了脫硫脫硝、高效除塵的全覆蓋;淘汰了黃標車17.2萬輛;取消散燒煤，淘汰了1675臺中小燃煤鍋爐;嚴控揚塵污染，治理餐飲油煙等等。還有秸稈焚燒的進一步控制，綜合利用率達到91%。
第二個重要因素是啟動了長三角聯(lián)防聯(lián)治，上海單靠自己治理不行，去年聯(lián)防聯(lián)治邁出了實質(zhì)性一步。與2013年相比，長三角區(qū)域PM2.5濃度下降了10%。江蘇、浙江、安徽淘汰黃標車和老舊車輛、淘汰中小鍋爐的力度也都很大。黃標車和老舊車輛，整個長三角一共淘汰了130多萬輛，中小鍋爐也淘汰了12000多臺。
總之是人努力，天幫忙。去年，確實有氣象條件影響，但人的努力還是第一位的。一般來說，短期的空氣質(zhì)量好與壞，受天氣因素影響比較大。但是，從一個城市、一個地區(qū)、一個國家長期空氣質(zhì)量的改善看，還是減排這個內(nèi)因起到?jīng)Q定性作用。氣象條件是外部因素，一年一年看有較大偶然性，在較長時間段內(nèi)通常這些外部因素的好壞影響是會對沖掉的。
東方早報：《上海市清潔空氣行動計劃(2013-2017年)》提出，到2017年，PM2.5年平均濃度比2012年下降20%，F(xiàn)在看來，這一目標能否提前完成?
張全：不好說，還有不少不確定因素。2014年確實下降幅度比較大，有剛才說的許多措施因素，當然有氣象因素，也有宏觀經(jīng)濟的因素。去年整個經(jīng)濟增長趨緩，許多地區(qū)能源消費都是負增長的。比如，上海的煤炭消費就是負增長的，電力用煤下降比較多。要把措施力度保持住，把轉(zhuǎn)方式的成果鞏固好，做到經(jīng)濟穩(wěn)定增長，煤炭消費持續(xù)下降，那就好了。不然，經(jīng)濟上去了，PM2.5還可能反彈。
東方早報：現(xiàn)在看來有沒有反彈因素存在?
張全：還是有的，這要看創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展，能不能鞏固，并進一步推進，上海還是很有信心的(PM2.5濃度不反彈)。李克強總理的政府工作報告再次強調(diào)通過改革創(chuàng)新，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，國家的態(tài)度和信心還是很明確的。
PM2.5濃度下降20%是長三角整體的目標，全國重點城市和地區(qū)，長三角是下降20%，京津冀下降25%，珠三角下降15%。
上海去年PM2.5濃度有較大改善，要保持住成效，今年壓力確實很大，需要付出更大努力。長期看，如在十年內(nèi)，PM2.5濃度平均每年能削減5%到6%，治理霧霾的進程就算比較快了。當初做過科學測算，長三角地區(qū)差不多要花十年時間把霧霾治理達到國家標準。當然，我說的這個國家標準還是第一階段的目標，35微克/立方米。要達到紐約、倫敦等國際大都市的水平，還需要更大的努力、更長的時間。
2015年從環(huán)保層面實施
長三角機動車異地同管
在上海的外地牌照車很多。從環(huán)保角度看，要對這些機動車進行和上海牌照車輛一樣的管理，環(huán)保都要達標，這是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的一項重要措施。
東方早報：2014年，上海全面實施第五階段國家機動車排放標準(即國五標準)，上海機動車保有量還是在往上走。國五標準對大氣治理的影響怎么樣?
張全：新標準實施，短期內(nèi)效果是不明顯的。從“國四”到“國五”，進步不是很大，而且新車排放標準的環(huán)境效益是需要時間累積的，這也就是為什么要爭取盡早推出新標準的原因。持續(xù)一段時間，新標準的車輛達到一定量，替代老舊車，環(huán)境效益就明顯了。
因此，當前加快淘汰黃標車、老舊車的減排邊際效應就比較大。一輛黃標車、老舊車的污染排放量往往是新車的十幾倍甚至幾十倍。就放牌數(shù)而言，淘汰一萬輛黃標車或老舊車，相當于騰出了至少十幾萬輛國五標準新車的環(huán)境容量。當然，一個城市機動車的保有量除了環(huán)境問題外還有一個重要問題就是交通，這需要統(tǒng)籌考慮。
東方早報：之前行動計劃有提到，要形成有利于大氣污染擴散的城市區(qū)域空間布局，現(xiàn)在上海哪些區(qū)域正在按照這個做?
張全：城市規(guī)劃確實需要考慮城市空氣擴散通道。規(guī)劃好，相對地，環(huán)境影響和環(huán)境安全就比較有保障。上海在企業(yè)新改擴建環(huán)評時，其中就要考慮這個因素，對不同類型企業(yè)，根據(jù)主導風向，明確距離控制要求。當然，從整個城市看，如果在主導風向通道上有較大空間，確實有利于污染擴散。但是，這只是一種輔助手段，根本的還是要拔掉和治理好污染源，減少本地污染排放量。
東方早報：去年主要是中小鍋爐清潔能源替代、淘汰黃標車，那么今年上海環(huán)保工作的重點是什么?
張全：在大氣上，要持續(xù)保持高強度、大力度的治理和結(jié)構性、功能性的調(diào)整。今年要全部淘汰剩下的9萬多輛黃標車和老舊車;淘汰剩余的1000多臺中小燃煤鍋爐，到此上海的中小鍋爐就全部淘汰了。還要加強企業(yè)污染治理和結(jié)構調(diào)整，揚塵控制和秸稈禁燒等措施。
此外，還有幾項新措施，一是從環(huán)保角度實施機動車異地同管。上海的外地牌照車很多。從環(huán)保角度看，要對這些機動車進行和上海牌照車輛一樣的管理，環(huán)保都要達標，這是區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的一項重要措施。
二是船舶、碼頭污染治理要進入實質(zhì)性操作。上海也好，長三角也好，船舶污染都占了不小的比例。
三是今年會推出更加嚴厲的存量企業(yè)的污染治理，實施限期治理。對治理無望達標的企業(yè)，要進行結(jié)構調(diào)整。今年初步安排的結(jié)構調(diào)整項目數(shù)比去年有較大幅度上升，去年淘汰了600多項，今年高污染、高能耗項目要淘汰800項以上。
東方早報：機動車異地同管，具體怎么操作?
張全：打個比方，上海牌照的車在江蘇違反了相關環(huán)保規(guī)定，通過共享的電子監(jiān)管平臺，可以由江蘇有關部門按照江蘇牌照車一樣處罰。今年4月1日起，上海郊環(huán)線內(nèi)不能通行開黃標車，以前上海黃標車違反了限行規(guī)定，要受到處罰，外地牌照車就沒法管，現(xiàn)在將實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管了。
東方早報：之前行動計劃提到建立以空氣質(zhì)量改善為核心的環(huán)保目標和責任考核體系，對干部進行考核，現(xiàn)在上海有對各區(qū)區(qū)長、區(qū)委書記考核的機制嗎?
張全：有，比如大氣的揚塵考核，已經(jīng)納入?yún)^(qū)縣主要領導政績考核。今年，本市還出臺了清潔空氣行動計劃實施的考核辦法，明確了各區(qū)縣的降塵目標和降幅要求。另外，還有執(zhí)法建議書，直接發(fā)到區(qū)政府，讓區(qū)領導知道區(qū)里的環(huán)境問題、嚴重違法的企業(yè)，包括水指標好不好、空氣指標好不好，也抄送給區(qū)政府，F(xiàn)在環(huán)保部啟動約談地方政府，上海前幾年就有約談區(qū)政府領導的做法，只是沒有在媒體上公開報道。
鞭炮燃放量減少是公眾
環(huán)保意識提高的最好例證
現(xiàn)在上海的環(huán)保工作，已經(jīng)從由政府主要發(fā)力的第一階段，逐步演進到政府主導、企業(yè)負責、社會共同行動的階段。民眾環(huán)保意識已由“手電筒照人家”式的維權為主，逐步轉(zhuǎn)為自身的環(huán)保行動。
東方早報：你任環(huán)保局長七年多，上海環(huán)保三年行動計劃也已經(jīng)到了第六輪，這期間你感覺最棘手的問題是什么?
張全：環(huán)保三年行動計劃已歷經(jīng)五輪15年了。這個時間跨度還是比較長的，情況也有很大的變化。
三年行動計劃的前一、二、三輪，甚至是第四輪，主要還是偏重于環(huán)境基礎設施的建設。整個環(huán)境治理的需求，也是一種短缺型的需求，就是說，對各類治理設施的硬件項目，都有很大需求，從科學上講整個計劃的確立相對方便，圍繞著項目來，但是往往是認識上較難統(tǒng)一。到最近幾輪，認識是提高了，但事情又變得復雜了，需要協(xié)同控制、綜合協(xié)調(diào)。比如，污水廠不只是水的問題，也有臭氣要控制，污水廠還會產(chǎn)生污泥，又變成固體廢物的控制。固體廢物的處置，既會產(chǎn)生臭氣，又有滲濾液，又會變成水和氣的問題。所以，這些環(huán)境問題交織在一起，需要更好地協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，科學合理地安排好整個計劃。這個變化是個難點，階段不同難點不同。
第二個變化是，環(huán)境保護的前一個階段是主要由政府主導、發(fā)令、加大投入。沒有這個的話，后面社會、企業(yè)、公眾不會跟上來，也解決不了問題。而現(xiàn)在上海的環(huán)保工作，已經(jīng)從由政府主要發(fā)力的第一階段，逐步演進到政府主導、企業(yè)負責、社會共同行動的階段。舉個例子，像垃圾分類，綠色出行，反對過度包裝、放鞭炮，這些環(huán)境行為的改變不是有錢沒錢的問題，也不是技術問題，而是需要真正地轉(zhuǎn)變理念、觀念，最后落實到行動上，這也是這幾年環(huán)保工作出現(xiàn)的新情況、新變化。這就要加大宣傳的力度、引導的力度，政府還要設計出一種公共的調(diào)節(jié)政策，逐步地改變這個社會的行為;當然也要有立法、執(zhí)法保障，用宣傳、法律、經(jīng)濟等的綜合手段，來推動社會這方面的進步。
當然，貫穿于其中的重要問題，就是要處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護，度要把握好。做得好，我們完全可以實現(xiàn)雙贏。
東方早報：公眾環(huán)保意識發(fā)生了怎樣的變化?
張全：還是回到這個例子——放鞭炮。上海這兩年的鞭炮燃放量顯著下降，2013年春節(jié)上海放鞭炮引起的PM2.5濃度增加值是470微克/立方米，2014年是120，今年是40左右。這些數(shù)據(jù)最能說明公眾環(huán)保意識的真正提高。
環(huán)保意識提升和公眾理念的轉(zhuǎn)變有個過程。我們上小學時，那是40年前，工廠冒黑煙是欣欣向榮的標志，那時溫飽是大事，整個社會對環(huán)保問題是沒有認識的。
到了第二個階段，民眾逐步有環(huán)保意識了，但主要是“手電筒照人家”，以維權為主，自己主動的環(huán)保行動不多。
現(xiàn)在正逐步從第二個階段轉(zhuǎn)向第三個階段，從理念到自身行動，主動從身邊事做起。放鞭炮是最能體現(xiàn)這個變化的。當然，環(huán)保工作者和政府要更加努力，這始終是必須強調(diào)的。
提高水價
要給低收入者補貼
在《關于加快修訂<水污染防治法>的議案》中，張全提到，中國水資源和排污收費的征收標準遠低于保護或治理成本。他建議，調(diào)整水資源費、自來水費、污水處理費在綜合水價中的結(jié)構。水價關乎千家萬戶，張全提醒道，調(diào)節(jié)水價的同時，政府要對低收入者和困難家庭進行適當補貼。
東方早報：你在今年的議案《關于加快修訂〈水污染防治法〉的議案》中提到，中國水資源費和排污收費的征收標準普遍較低，遠低于保護或治理的成本。這的確是個問題。那么需要怎樣調(diào)整?
張全：環(huán)境價格當前很大問題是價格倒掛，以及沒有真實反映環(huán)境治理的真實成本。從經(jīng)濟學角度說，這些成本被主體外部化了。市場主體有種經(jīng)濟利益的驅(qū)動力，把本應由他負的責任、應由他出的成本外部化。成本外部化，體系就亂了。
在我國，資源類和環(huán)境類產(chǎn)品的價格，比如水價，其價格內(nèi)在成本關系沒有被真實地反映，應該完整地含在內(nèi)部的資源保護、污染治理的成本被外部化了，沒人承擔，保護不到位、治理不到位，就造成了污染，對全社會造成影響。
以水價為例，這幾年水價不斷在增加。水價不調(diào)不行，但水價關乎千家萬戶，好像太高也會帶來問題。水價的漲價有幾重含義，一是保障治水的合理成本，二是從環(huán)境保護角度，通過經(jīng)濟杠桿引導節(jié)約用水。
東方早報：水價關乎千家萬戶，那么怎么做到調(diào)價同時不給居民生活帶去壓力?
張全：該漲的要漲，該補的要補。對困難家庭而言，應該有合理的補貼或減免。長期以來，環(huán)境類產(chǎn)品調(diào)價和幫困問題一直糾纏，一有反對聲，就要把這個事情掛起來，一掛鉤，永遠走不出這個怪圈。
應對資源環(huán)境的瓶頸，節(jié)約是關鍵。我們國家資源短缺的矛盾非常突出，不用價格杠桿去調(diào)節(jié)，后果不堪設想。這些年，我們國家人均生活用水量、用電量持續(xù)上升。目前，上海的人均用水量已超過巴黎和柏林，這些城市每天每人用水才100多升。
解決資源短缺問題，還有一條重要途徑就是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。一棵樹，從第一張紙出來，循環(huán)次數(shù)越多，資源利用效率就越高。在一些發(fā)達國家，從樹木，到新聞紙，到紙板箱，到最后制成雞蛋防撞支格，能循環(huán)使用9次。
循環(huán)經(jīng)濟的前提，價格首先要循環(huán)起來，一次資源便宜，循環(huán)的二次資源成本那么高，人家就不愿意使用二次資源了。在初期，一定要對二次循環(huán)，也就是變廢為寶的環(huán)節(jié)進行適當補貼，使它的市場價格能下去，或者是從另一方面入手，提高一次資源的價格。國外還有政策規(guī)定，產(chǎn)品的原材料，必須使用多大比例的重復利用材料，這些政策也可借鑒。價格循環(huán)了，實物才能循環(huán)。
東方早報：你提到，水污染、水資源短缺、水生態(tài)破壞三大水問題并存，構成了中國長期、復雜、多樣的綜合性水危機。最突出的問題是水污染。有人建議正在修訂的城鎮(zhèn)污水廠污染物排放標準向《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》靠近，你怎么看待這個問題?有何建議?
張全：標準收嚴肯定是趨勢，但是否一步做到這么嚴、全國一刀切，這需要科學地論證研究。有幾個指標是可以和《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》對接的，比如COD(化學需氧量)指標可以接近，氨氮和磷可能稍微難點，但可以進一步收嚴。
有個路徑，我們國家很大，可以采取分區(qū)施策的方法，根據(jù)地域特點和環(huán)境狀況，因地制宜。比如北方缺水，污水處理的深度越深，意味著可重復用水的可能性越大，水資源利用更充分。南方水質(zhì)不太好，但水量豐沛，水資源重復利用的積極性沒北方強，但可以和環(huán)境質(zhì)量掛鉤，比如某個地方水環(huán)境質(zhì)量不好，就應該執(zhí)行嚴格的環(huán)境標準，水環(huán)境質(zhì)量比較好的，可慢一步實施？傊，要科學施策。
沒必要把所有環(huán)保職能
集中到環(huán)保部門
環(huán)保事業(yè)發(fā)展，就像經(jīng)濟社會發(fā)展一樣，要用改革重構發(fā)展的動力。要真正從源頭解決環(huán)保問題，應把環(huán)境問題放在更高的層次進行綜合決策、綜合協(xié)調(diào)。
東方早報：有人說環(huán)保部門是沒有“牙齒”的部門，新《環(huán)保法》實施后，給你們工作帶來哪些影響?
張全：環(huán)保部門的“牙齒”來源于法律，政府部門是職權法定。新的環(huán)保法是史上最嚴格的法律，今后可能還會有更嚴格的措施出來，F(xiàn)在確實有了重大的進步，新法規(guī)定的執(zhí)法手段，如按日計罰、行為罰、行刑對接，加大了環(huán)保部門執(zhí)法的底氣和力度。
環(huán)保事業(yè)發(fā)展，就像經(jīng)濟社會發(fā)展一樣，要用改革重構發(fā)展的動力。把生態(tài)文明制度改革作為我們國家深化改革的重要組成部分，也是出于這方面的考慮。
要真正從源頭解決環(huán)保問題，應把環(huán)境問題放在更高的層次進行綜合決策、綜合協(xié)調(diào)。前面提到的措施，實際上許多是從源頭防控污染，包括能源結(jié)構的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整、新型城鎮(zhèn)化道路、綠色農(nóng)業(yè)等。
東方早報：以上海為例，上海環(huán)保工作在綜合決策、綜合協(xié)調(diào)中是怎么體現(xiàn)的?
張全：第一，環(huán)保部門的升格。現(xiàn)在，環(huán)保部門都是各級政府的組成部門，上海是改得比較早的。第二，2003年上海成立了環(huán)境保護和建設協(xié)調(diào)推進委員會，當年是全國第一個，這主要解決了市級層面的綜合協(xié)調(diào)、宏觀參與機制問題。第三，做環(huán)保局局長七八年，我感到現(xiàn)在和其他部門談環(huán)保工作，越來越好談了，越來越多的部門現(xiàn)在都想著在各自的領域推進環(huán)保工作。
東方早報：有人指出，環(huán)保職責分散在各個部門，環(huán)境保護“九龍治水”，是目前環(huán)境形勢嚴峻的因素之一。你覺得有沒有必要把分散的環(huán)保職能集中到環(huán)保部門?
張全：似乎不可能，也沒必要。環(huán)保是全社會的事業(yè)，只要各部門都在做，環(huán)保就會有進步。所有環(huán)保職能集中到一個機構，全世界都沒有這種做法，當然適當梳理和歸并也是需要的。公眾都要參與環(huán)保，何況政府部門。監(jiān)管責任主要在環(huán)保部門，但監(jiān)管只是推動環(huán)保事業(yè)的一種力量，環(huán)保有許多推進方式。分散在各部門的環(huán)保職能，根據(jù)當前階段的需要，可以做些優(yōu)化調(diào)整，但沒必要把職能全部收到一個部門。
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