實例解讀：垃圾分類為啥費力不小效果不好？
盡管北京很早就提出了垃圾分類，但當時的垃圾分類主要是出于節(jié)約意識，人們把舊報紙、牙膏皮等可回收物品賣到廢品回收站賣錢。而對于今天的垃圾分類來說，更主要是關系到如何高效無害化處理垃圾、最終解決“垃圾圍城”的問題。
作為長期關注北京垃圾分類進展狀況的人士，民間環(huán)保組織“自然大學”研究員陳立雯及其團隊從2012年開始，就對北京的垃圾分類試點社區(qū)進行了實地調(diào)查，并走訪了相關專業(yè)人士。通過調(diào)查，她發(fā)現(xiàn)北京垃圾分類之所以沒有取得長足進步，與分類系統(tǒng)沒做好導致陷入“先分后混”怪圈、缺乏可約束的政策和可操作模式、限于城市點狀試點等都有很大關系。這些問題能否解決好，直接關系到垃圾分類的未來。
對于北京來說，如果說從2002年到2008年開展垃圾分類工作的一個重要因素是為了兌現(xiàn)“綠色奧運”的承諾，那么自2009年開始的垃圾分類工作，根本目的則是為“垃圾圍城”尋找一條解決之道。
2009年，垃圾分類被提上北京市政府的議程，時任北京市長郭金龍在北京會議中心親自召開垃圾分類動員大會，市長的“每日市情”里也有垃圾分類的信息，年底也有專門的工作匯報。
北京市為推動垃圾分類工作的開展，投入了大量人力和財力。到2013年年底，共設立了近3000個垃圾分類試點小區(qū)，配備了相應的垃圾桶和回收人員。但幾年下來，垃圾分類并沒有變成人們的自覺行為，許多垃圾分類試點小區(qū)甚至回歸到最初的境地。
缺乏有約束力的法律制度、分類系統(tǒng)沒做好、垃圾分類試點小區(qū)停留在擺放垃圾桶和發(fā)放垃圾袋層面等原因，最終導致垃圾分類陷入了“先分后混”的怪圈。要解決這些問題，需要建立起真正的第三方監(jiān)督機制，以及切實可行的垃圾分類操作實踐，而非僅僅停留在諸如發(fā)放了多少垃圾桶等表面問題上。
原因一：分類系統(tǒng)沒做好
僅靠社區(qū)和居民的自覺，很多社區(qū)在被定為試點小區(qū)半年或1年后，垃圾分類就很難再堅持下去
實現(xiàn)對不同垃圾桶里的垃圾分類收集是垃圾分類后的重要一步。但是根據(jù)自然大學2012年以來對北京60多個垃圾分類試點小區(qū)的實地調(diào)查來看，大部分小區(qū)都達不到要求，只有極少部分小區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)垃圾的正確分類投放。
自然大學調(diào)查人員在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然許多居民都了解垃圾分類的相關知識，但可以在家真正實施垃圾分類和分類投放的人群還不到10%，垃圾分類最后都是由二次分揀員來承擔。
北京市朝陽區(qū)棗營北里社區(qū)是北京市最早開始實行垃圾分類試點的小區(qū)之一，也是媒體曾集中報道過的垃圾分類明星小區(qū)。但調(diào)查組在2014年對這個小區(qū)進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，這里的垃圾分類已經(jīng)名不符實。
在調(diào)查中，調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，在棗營北里36棟樓中，只有緊鄰垃圾樓西門旁邊的兩棟樓還整齊地擺放著“廚余垃圾”桶和“其它垃圾”桶，其余樓旁邊的垃圾桶都只是黑色的“其它垃圾”桶。打開綠色的“廚余垃圾”桶，里面什么垃圾都有。
除此之外，社區(qū)配備的垃圾分類指導員也不再上崗。在2010年時，北京曾聘請了5000多名垃圾分類指導員，最初定位是在每天垃圾投放高峰期時指導居民正確做好垃圾分類，但其職責在執(zhí)行中發(fā)生了變化。由于沒有強制要求居民進行垃圾分類，但又為了應對上級檢查，最終每個小區(qū)的垃圾分類指導員變成了垃圾二次分揀員。
和棗營北里一樣，北京市海淀區(qū)藍旗營小區(qū)也是垃圾分類試點小區(qū)。調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，這里也不再定點收集垃圾，回收廚余垃圾的綠色垃圾桶里也不再是單純的廚余垃圾。有小區(qū)居民說，停發(fā)可降解廚余垃圾袋后，居民垃圾分類的積極性下降了很多。
通過對多個小區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于相關的監(jiān)管沒有持續(xù)跟進，僅靠社區(qū)和居民的自覺，很多社區(qū)被定為試點小區(qū)半年或1年后，垃圾分類就很難再堅持下去。
民間環(huán)保組織“自然之友”的調(diào)查也顯示，真正按標準對垃圾進行分類的社區(qū)比例并不高。2012年，“自然之友”在調(diào)研了北京60個垃圾分類試點小區(qū)后發(fā)現(xiàn)，在檢查的240個廚余垃圾桶中，39%的廚余垃圾桶內(nèi)垃圾完全混合，完全分開的廚余垃圾僅占1%。
按照《北京市“十二五”節(jié)能減排全民行動計劃》顯示，到2015年，北京市城區(qū)居住小區(qū)生活垃圾分類達標率將達到80%。但按實地調(diào)查的情況來看，這個目標很難達到。
原因二：缺少單純廚余垃圾處置設施
二次分揀出來的廚余垃圾，最后送到堆肥廠進行堆肥，相當于單純廚余又和其他垃圾混合在一起處理了
垃圾從社區(qū)出來，進入的下一個環(huán)節(jié)就是垃圾樓，這個環(huán)節(jié)至關重要。從2002年到現(xiàn)在，北京市相關部門一直宣稱在做垃圾樓的改造工作，但自然大學調(diào)查人員通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并不是所有垃圾分類試點小區(qū)周邊的垃圾樓都能夠?qū)崿F(xiàn)分類運輸。
不僅沒有做好垃圾分類收集工作，目前北京也沒有一座單純的廚余垃圾處置設施，可以將居民分出來的廚余垃圾進行專門的處理。
調(diào)查人員了解到，北京目前在運行的兩座垃圾堆肥項目——南宮堆肥廠和國中生物科技有限公司阿蘇衛(wèi)堆肥項目，設計工藝都是為混合垃圾準備的，收集和處理的還是混合垃圾。
對于這一問題，北京市環(huán)境衛(wèi)生設計研究所所長、北京市市政市容管理委員會固廢處原副處長衛(wèi)潘明說，1998年德國援助建設南宮堆肥廠的時候，就對北京的垃圾成分做了分析，發(fā)現(xiàn)其中包含30%的有機物、40%的灰土和30%的其它垃圾。
正是根據(jù)這個研究結果，北京制定了30%生化處理、40%填埋和30%焚燒處理的比例。但是10多年過去了，北京市的垃圾成分也發(fā)生了變化，灰土成分大幅度減少。
“南宮堆肥廠建設的時候，還沒有大規(guī)模推廣垃圾分類，所以就按照先對混合垃圾進行分選、然后進行堆肥的工藝建設。”衛(wèi)潘明說，隨著垃圾分類工作的推進，南宮堆肥廠為此會專門開辟純廚余垃圾堆肥的空間。
“南宮堆肥廠最初規(guī)模是每天處理1000噸垃圾，經(jīng)過改造，目前已經(jīng)可以處理2000噸了。未來處理單純的廚余垃圾，做堆肥是沒有問題的。”衛(wèi)潘明說。
國中生物科技有限公司在阿蘇衛(wèi)填埋廠建設的堆肥項目，原理和南宮堆肥廠一樣，其每天處理能力為1600噸，目前兩條處理線處理的都是混合垃圾。
缺乏專門的廚余垃圾處理設施，導致垃圾最后只能以混合形態(tài)進行處置。
調(diào)查人員在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，海淀區(qū)、東城區(qū)和西城區(qū)從2010年推行垃圾分類以來，垃圾分類試點小區(qū)的垃圾通過二次分揀分出來的廚余垃圾，都是運送到大屯垃圾轉(zhuǎn)運站，最后送到阿蘇衛(wèi)進行堆肥，相當于單純廚余垃圾又和其他垃圾混合在一起進行處理了。
原因三：缺乏約束性政策和操作模式
許多居委會或者物業(yè)僅僅是將分類垃圾桶和垃圾袋分發(fā)給試點小區(qū)，并沒有真正喚起公眾參與進來
從2002年推廣垃圾分類以來，垃圾分類后被混裝的問題嚴重。為解決這個問題，重點提升垃圾分類運輸?shù)哪芰Γ瑥?006年開始，北京市各區(qū)縣開始配備了大量的分類運輸車。而在宣傳教育方面，政府部門開始加大宣傳力度，各區(qū)縣管委也開始開發(fā)各種垃圾分類教育宣傳材料。
2009年以后，在反垃圾焚燒的壓力之下，北京市政府繼續(xù)推動垃圾分類工作的開展。
但是這一波垃圾分類工作的推廣和2008年比起來，并沒有根本性的差別。每次都是居委會或者物業(yè)將分類垃圾桶和垃圾袋分發(fā)給試點小區(qū)。
一些城區(qū)為了應付上級檢查和完成任務，每天都有二次分揀員將居民投放到垃圾桶里的混合垃圾通過二次分揀形式，將廚余垃圾和其它垃圾分出來。很多執(zhí)行1年~2年后的分類試點小區(qū)，在沒有街道辦事處和上級政府支持和監(jiān)督的情況下，垃圾分類逐漸退出社區(qū)的視野，沒有可持續(xù)下去的動力。
有關業(yè)內(nèi)人士表示，北京市的垃圾如果跨區(qū)域處理的話，除繳納每噸153元的處理費外，還要多付每噸150元的經(jīng)濟補償費用，跨區(qū)消納廚余垃圾的動力不足。
衛(wèi)潘明說，如果能夠?qū)嵤┎环诸惥桶凑债a(chǎn)生量收取一定的混合垃圾處理費用的話，在很大程度上會鼓勵居民對垃圾進行分類。
衛(wèi)潘明還建議，對于垃圾分類，可以采取“花錢買信任”的做法，即在社區(qū)垃圾收集層面，不管居民分出的純廚余垃圾量是大還是小，都照樣分類收集;而在處理階段，在南宮堆肥廠和阿蘇衛(wèi)填埋場專門開辟出純廚余垃圾處理通道，而不再經(jīng)過混合分選的環(huán)節(jié)。
“也許這樣做，開始時費用比較高，但是隨著垃圾分類量慢慢上去后，分類收集和分類處理的關系才能夠理順。而且北京市目前也能夠拿出這部分錢。”衛(wèi)潘明說，對比廚余垃圾單獨收集處理和垃圾混合焚燒，前者每噸只是多增加100元的處理費用，但是焚燒的話要多出150元。
原因四：立法沒觸及到關鍵點
相關制度沒能從根本上提高人們實施垃圾分類的積極性，衛(wèi)潘明認為，立法并沒有觸及關鍵點
北京市從2010年開始新一輪的垃圾分類推廣后，第一年是600個小區(qū)，第二年增加了1200個，接下來又逐步增加。垃圾分類試點小區(qū)的數(shù)量雖然大幅度增加，但這些小區(qū)的垃圾分類執(zhí)行情況并不樂觀。
從2012年3月起施行的《北京市生活垃圾管理條例》就提出，北京市應逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度。2013年北京出臺了《非居民生活垃圾處理費標準調(diào)整方案》，并于2014年1月1日實施，但具體實施效果也甚微。
無論是退出垃圾分類試點，還是出臺相關制度，都沒能從根本提高人們實施垃圾分類的積極性。推動垃圾分類向前走，究竟需要什么樣的法律法規(guī)?
衛(wèi)潘明認為，北京推出的垃圾分類試點小區(qū)，是希望能起到以點帶面的作用，推動垃圾分類工作的開展。但在他看來，應該擴大范圍，而不僅僅是讓小區(qū)單打獨斗，可以讓基層街道放開去做。
“記得之前有環(huán)保組織宣傳通過積分換物等方式激勵垃圾分類，我認為這些方向都是不合適的。誰產(chǎn)生誰付費，在垃圾分類這個問題上，尤其是要實行這個原則。我們可以實行分類好的不收費，不向居民收取廚余垃圾處理費用，但是其它垃圾產(chǎn)生的越多收費越多。”衛(wèi)潘明說。
《北京市生活垃圾管理條例》中并沒有對垃圾分類提出具體的懲罰措施和執(zhí)行方案。對此，衛(wèi)潘明認為北京市的立法并沒有觸及關鍵點，“當然，這個和咱們的立法等層面都有關系。垃圾管理方面的法律一般是由業(yè)務單位起草，然后提交人大審查。”
“按照我的觀點，垃圾分類違規(guī)行為的處罰收費應該遠遠高于垃圾處理費用。比如沒有對垃圾進行分類，就可以罰300元~500元，遠遠大于不分類的代價，而不是處罰10元或者20元，讓違法的成本太低。”衛(wèi)潘明說，可以每棟樓配一個人檢查執(zhí)行情況，并將違規(guī)的人進行通報，“記得我們?nèi)タ错n國的垃圾分類執(zhí)行情況時，發(fā)現(xiàn)也是這樣的情況，如果不分類的話，罰款很嚴重。”
至于亂倒垃圾的問題，衛(wèi)潘明認為可以采取屬地處罰原則，也就是垃圾倒在哪里就處罰所在地的單位或者個人，這樣他們就會自己主動管理好自己的范圍，不會讓別人將垃圾輕易傾到在自己的地盤了。
原因五：前端回收體系仍需提升
大概有6%左右的可回收物進入了垃圾轉(zhuǎn)運站，小區(qū)中設置的“可回收物”垃圾桶并沒有發(fā)揮出應有的作用
在對垃圾進行管理的過程中，前端的“源頭遏制產(chǎn)生”、“再使用和循環(huán)再利用”是兩項重要的原則。那么，相關政府部門在抑制垃圾產(chǎn)生層面上做出了哪些努力?
衛(wèi)潘明說，其實上世紀90年代以前，啤酒瓶和飲料瓶等都是采用“押金制度”來重復使用和回收的。那么現(xiàn)在這一制度是否可以延續(xù)、新的押金制度怎么制定和執(zhí)行等問題，都需要重新考慮。
自然大學調(diào)查人員在走訪相關社區(qū)的垃圾樓時，發(fā)現(xiàn)大概有6%左右的可回收物進入了垃圾轉(zhuǎn)運站，最后進入末端的垃圾處理系統(tǒng)。小區(qū)中設置的“可回收物”垃圾桶并沒有發(fā)揮出應有的作用。
據(jù)了解，目前在我國，可回收物是由商務部門管理的，丟到垃圾桶里的垃圾是由市政市容管理部門管理的。這樣兩條分割的垃圾和可回收物系統(tǒng)，并不能保證可回收物得到有效的收集和管理。
對于這一問題，衛(wèi)潘明認為，垃圾分類涉及經(jīng)濟、環(huán)保和人文社會條件。在我國，可回收物品這個鏈條就不是談與垃圾處理合并的問題，而是如何提升現(xiàn)有的回收體系的問題。
“畢竟我們這個系統(tǒng)有很長的歷史，有民間的鏈條在做，和發(fā)達國家不同。只要有利潤存在，回收行業(yè)的人就會去做。目前一些低價值的可回收物，像一次性的水杯和塑料袋子都被回收了，但是清洗和再生處理過程中的環(huán)境代價是巨大的。”
衛(wèi)潘明說，確實“可回收物”垃圾桶在垃圾分類過程中發(fā)揮不出應有的作用，因為能夠回收的垃圾都被社區(qū)里做回收的人拿去了。
“我們也可以想一些辦法，比如引導居民，將可回收物交給社區(qū)里做廢品回收的人，或者找到讓廢品回收從業(yè)者參與社區(qū)回收好通道。”衛(wèi)潘明說。
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