環(huán)境訴訟立案難有望解決
最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所原所長，天津大學(xué)教授 孫佑海
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根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議的決定，最高人民法院于4月15日印發(fā)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡稱《意見》）！兑庖姟酚诮衲5月1日起施行。
《意見》的主要內(nèi)容包括：立案登記制改革的指導(dǎo)思想、登記立案范圍、登記立案程序、健全配套機(jī)制、制裁違法濫訴、切實(shí)加強(qiáng)立案監(jiān)督6個(gè)方面。
在《意見》公布之后，還需要最高人民法院制定相應(yīng)的司法解釋，作為法官辦案的直接依據(jù)。為把《意見》落到實(shí)處，4月13日最高人民法院審判委員會第1647次會議通過了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》{法釋〔2015〕8號}，4月15日公布，自2015年5月1日起施行。
變立案審查制為立案登記制將對環(huán)境訴訟帶來什么影響？近日，記者采訪了最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所原所長，天津大學(xué)教授孫佑海。
1談現(xiàn)狀：我國環(huán)境訴訟較少，環(huán)保法庭還在“等米下鍋”
中國環(huán)境報(bào)：立案登記制為何能防止案件“久拖不立”？
孫佑海：今后，群眾到法院起訴、自訴或者申請強(qiáng)制執(zhí)行、國家賠償，法院要一律接受訴狀。當(dāng)場能夠判定起訴、自訴和申請符合法律規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案。當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定期限內(nèi)決定是否立案。
這種要求是明確的，時(shí)效性是很強(qiáng)的，要求是很高的。如起訴應(yīng)當(dāng)在收到之日起七日內(nèi)決定是否立案，刑事自訴應(yīng)當(dāng)在收到次日起十五日內(nèi)決定是否立案；對于執(zhí)行異議之訴，應(yīng)當(dāng)在收到之日起十五日內(nèi)決定是否立案。在法律規(guī)定期限內(nèi)，認(rèn)為起訴、自訴和申請不符合法律規(guī)定的條件，應(yīng)當(dāng)依法裁決不予受理或不予立案，并載明理由。無法判定是否符合法律規(guī)定條件的，先行立案。這更充分地保障當(dāng)事人的訴權(quán)，也對法院立案工作提出了更高的要求。
登記立案后，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件材料轉(zhuǎn)給相關(guān)業(yè)務(wù)庭。對登記立案后移送的案件，相關(guān)部門不得隨意以起訴材料不齊全、訴訟證據(jù)有缺失或者案件難以審理執(zhí)行等為由，退回立案部門。
中國環(huán)境報(bào)：我國環(huán)境訴訟較少，為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？
孫佑海：的確存在令人尷尬的“等米下鍋”情況。以2013年的辦案情況為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年度環(huán)境案件結(jié)案總量為4093件（由于各地法院統(tǒng)計(jì)口徑不一致，這個(gè)數(shù)據(jù)可能與真正意義上的環(huán)保案件數(shù)量不完全相符）。
結(jié)案較多的是：福建省三級環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)審結(jié)2368件，占結(jié)案總數(shù)的57.9%；海南省三級環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)審結(jié)660件，占16.1%；重慶市環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)審結(jié)335件；貴州省環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)審結(jié)132件。
一些省市的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)2013年度結(jié)案量為零，如北京、上海、天津、廣西、河南、山西、陜西、廣東、內(nèi)蒙古、湖南、新疆、寧夏、西藏、湖北等。
還有一些法院“等米下鍋”現(xiàn)象明顯，如河北11個(gè)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)有24名法官，一年環(huán)境案件結(jié)案總量為24件，平均每人一年結(jié)案1件；江蘇省5個(gè)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)一年共結(jié)案5件；浙江兩個(gè)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)一年共結(jié)案3件。
環(huán)保法庭結(jié)案的數(shù)據(jù)顯示出它們正處于十分尷尬的狀態(tài)。一些地方迫于審判績效考核的壓力，只好讓環(huán)保審判庭去辦理勞動爭議、交通肇事等案件，以彌補(bǔ)辦案數(shù)量的不足。
中國環(huán)境報(bào)：環(huán)保法庭真的無事可做嗎？
孫佑海：我國的環(huán)境污染糾紛呈逐年上升趨勢，但絕大多數(shù)未進(jìn)入訴訟程序。“十一五”期間，我國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪達(dá)30多萬件。相比之下，環(huán)境行政訴訟只有980件，環(huán)境刑事訴訟只有30件，環(huán)境民事案件只有12278件。以上三大訴訟的案件總量僅占同期環(huán)保行政部門受理環(huán)境信訪的4.4%。
人民法院受理的環(huán)保案件數(shù)量少，并不能說明環(huán)境糾紛真的就是少了，只能說明多數(shù)糾紛是通過非法治的方式在法庭之外解決的，而環(huán)保法庭遠(yuǎn)遠(yuǎn)未成為解決環(huán)境糾紛的重要渠道。
2談影響：立案登記制改革充分保障案件當(dāng)事人訴訟權(quán)
中國環(huán)境報(bào)：如何破解環(huán)保法庭“等米下鍋”的尷尬？
孫佑海：環(huán)保法庭“等米下鍋”主要源于地方干擾和自身的不作為。經(jīng)過調(diào)查得出結(jié)論，一是地方對環(huán)境訴訟的干擾十分嚴(yán)重，二是法院自身缺乏擔(dān)當(dāng)精神。
如，當(dāng)年四川沱江發(fā)生嚴(yán)重污染的時(shí)候，許多律師躍躍欲試參與環(huán)境訴訟。但是，當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T很快發(fā)出紅頭文件，明確要求律師一律不準(zhǔn)代理沱江污染案件。法院以此為由，拒不受理相關(guān)案件，從而失去了一個(gè)通過環(huán)境審判推動環(huán)境保護(hù)工作的良機(jī)。
推行立案登記制度，是對案件當(dāng)事人訴權(quán)最為充分的保障，是解決“立案難”的改革重拳。
中國環(huán)境報(bào)：此次立案登記制改革將對環(huán)境訴訟帶來哪些影響？
孫佑海：我國立案登記制的改革措施，對解決環(huán)境案件的立案難，必將發(fā)揮重要的影響。這項(xiàng)制度的推行有利于消減司法“地方化”的影響。這是維護(hù)國家法律統(tǒng)一適用的重要前提。
概言之，由于地方保護(hù)主義等因素的存在，基層法院在受理案件時(shí)往往出于對特殊類型的案件設(shè)置專門的立案門檻，甚至?xí)雠_專門內(nèi)部文件以“正名”，導(dǎo)致權(quán)利當(dāng)事人有案難立、有權(quán)難實(shí)現(xiàn)。立案登記制則必然要廢除這些非法的地方“土政策”，確保國家法律在國家各級法院統(tǒng)一適用。
此次改革還將對解決“民告官”的環(huán)境行政訴訟將產(chǎn)生重要的影響。對此，各級人民政府及其環(huán)境保護(hù)部門要有足夠的思想準(zhǔn)備，要采取足夠的應(yīng)對措施。
中國環(huán)境報(bào)：改革將對環(huán)境公益訴訟帶來哪些影響？
孫佑海：過去很多環(huán)境公益訴訟，在有關(guān)的社會組織向法院提起訴訟時(shí)，由于當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，而被“和諧”了。
立案登記制推行，對解決環(huán)境公益訴訟立案難問題有著積極意義。但我同時(shí)認(rèn)為，這次改革對環(huán)境公益訴訟的影響是有限的。因?yàn)，最高法?qiáng)調(diào)“有案必立”，有一個(gè)重要前提，就是要“符合法律法規(guī)”，而不是隨意要求法院立案，法院也不會隨意立案。
新《環(huán)保法》第五十八條規(guī)定對提起環(huán)境公益訴訟的組織資格進(jìn)行了一定的限定。如何解讀法律規(guī)定，是司法解釋要解決的首要和核心問題。
如，關(guān)于“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上”的界定。只要社會組織的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動的，就可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動”，對社會組織提起訴訟的地域范圍則未予限制。同時(shí)，社會組織在起訴前的成立時(shí)間必須滿5年，一些專門為提起某項(xiàng)環(huán)境民事公益訴訟而臨時(shí)成立的社會組織不應(yīng)賦予其原告資格。
關(guān)于“無違法記錄”。司法解釋將“無違法記錄”限定為社會組織未因從事業(yè)務(wù)活動違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰，不包括情節(jié)輕微的違規(guī)行為，也不包括社會組織成員以及法定代表人個(gè)人的違法行為，同時(shí)，還將違法行為發(fā)生的時(shí)間限定在提起訴訟前的5年內(nèi)。
而且，提起環(huán)境公益訴訟還有證據(jù)方面的要求。有關(guān)的社會組織為搜集證據(jù)必然會有很大花費(fèi)。證據(jù)提交之后，根據(jù)對方當(dāng)事人的要求，還要求進(jìn)行證據(jù)的鑒定。進(jìn)行鑒定也需要很大一筆花費(fèi)。所以，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟并不是一件容易的事。
3談措施：降低起訴風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)證據(jù)收集能力等專業(yè)素養(yǎng)
中國環(huán)境報(bào)：法院如何應(yīng)對實(shí)行立案登記后，可能出現(xiàn)的案件數(shù)量增加等問題？
孫佑海：實(shí)行登記立案制，法院各類案件，尤其是環(huán)境訴訟的案件數(shù)量預(yù)計(jì)會出現(xiàn)不同程度增長，涉訴信訪等方面的任務(wù)也可能增加。對此，人民法院在健全配套機(jī)制方面，已經(jīng)做了部署。
第一，從法院自身而言，要大力提升訴訟服務(wù)水平。第二，要改革審判執(zhí)行機(jī)制，完善先行調(diào)解機(jī)制，探索庭前準(zhǔn)備程序。第三，法院要在發(fā)揮審判功能的同時(shí)，進(jìn)一步完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。第四，要積極推進(jìn)環(huán)境資源審判“三審合一”模式。第五，要積極穩(wěn)妥設(shè)置環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。
中國環(huán)境報(bào)：立案登記制的實(shí)行，也要向當(dāng)事人講清楚影響嗎？
孫佑海：是的。必須注意到，立案登記制的施行，在我國目前當(dāng)事人法律素質(zhì)普遍不高、又不習(xí)慣委托專業(yè)律師代理幫忙的情況下，很可能會給當(dāng)事人帶來起訴不足的風(fēng)險(xiǎn)。
從進(jìn)入登記的一剎那，訴訟請求、基本依據(jù)和證據(jù)材料就進(jìn)入嚴(yán)密的程序環(huán)節(jié)，在很多方面通常沒有多少斟酌選擇反悔的余地，可見這對于那些法律水平不高、又沒有錢請律師或者不愿意請律師，或者請的律師專業(yè)水平也不高（我們的律師群體確實(shí)存在良莠不齊）的當(dāng)事人來說，不能不說是一種風(fēng)險(xiǎn)。
立案登記制改革只是解決了案件入門的問題，至于能不能打贏官司，還要看當(dāng)事人提供的證據(jù)，看法院依據(jù)事實(shí)、法律作出的判決。
許多當(dāng)事人起訴往往是抱著必勝的信心來的，其實(shí)起訴之前應(yīng)盡可能收集齊全各方面的證據(jù)，同時(shí)研判對方可能提供的證據(jù)、可能提出的問題，避免盲目起訴，這樣才能提高自己勝訴的幾率，降低起訴的風(fēng)險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)打官司的目的。
中國環(huán)境報(bào)：方便立案是否意味著鼓勵(lì)通過打官司來解決環(huán)境糾紛？
孫佑海：方便立案，并非鼓勵(lì)打官司？陀^來看，打官司并不是解決糾紛的最好手段，而是最后手段。實(shí)行立案登記制，保障當(dāng)事人的訴權(quán)，也并非鼓勵(lì)人人都去打官司。
中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會中各種矛盾糾紛也比較多，如果所有的糾紛都涌入法院，會帶來巨大的司法壓力。即便法院都給你立案，遲遲無法判決，同樣沒有意義。
打官司程序復(fù)雜，耗時(shí)長，成本高。在中國這個(gè)傳統(tǒng)的人情社會，對簿公堂還常常容易傷和氣。一把鑰匙開一把鎖，不同的糾紛采取不同的方式解決可能效果更好，事實(shí)上很多糾紛都適合采取非訴訟手段來解決。
法院要在發(fā)揮審判功能的同時(shí)，將進(jìn)一步推動完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，讓群眾在面對糾紛時(shí)有更多的選擇。
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立案登記制
有何特點(diǎn)？
立案審查制是指，當(dāng)事人向法院提起訴訟時(shí)，法院對訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后，決定是否受理。其審查內(nèi)容主要包括主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等。在現(xiàn)行的立案審查制下，法院要對訴訟要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后再決定是否受理。在實(shí)踐中，受制于普通公民對法律程序的認(rèn)識水平，再加上法院存在的“案多人少”矛盾，立案審查制直接導(dǎo)致了一部分應(yīng)當(dāng)由法院受理的案件被擋在了門外。
立案登記制是指，法院對當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對形式要件進(jìn)行核對。除了意見規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場登記立案。
兩者的區(qū)別：一是訴訟起點(diǎn)不同。立案審查制下，訴訟起點(diǎn)是法院決定立案時(shí)。立案登記制下，訴狀提交給法院時(shí)，訴訟就開始了。
二是立案條件不同。立案審查制下，各級法院對當(dāng)事人起訴能否立案的審查尺度存在標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。立案登記制下，當(dāng)事人只要提供符合形式要件的訴狀，法院應(yīng)當(dāng)一律接收，并在規(guī)定期限內(nèi)依法處理。
三是對當(dāng)事人起訴權(quán)的保障不同。立案登記制下，法院一律接收訴狀，當(dāng)事人依法無障礙行使訴權(quán)，體現(xiàn)了對當(dāng)事人起訴權(quán)的充分保護(hù)。
改立案審查制為立案登記制后，法院不再對起訴進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而是僅對起訴的形式要件進(jìn)行一般性核對，對符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請，一律接收訴狀，當(dāng)場登記立案。這在客觀上擴(kuò)大了法院的受案范圍，能夠更充分地保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。
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