補齊小康環(huán)境短板國際經(jīng)驗可供借鑒
設(shè)計/劉海濤制作/陳琛
編者按
在中國共產(chǎn)黨成立100年時全面建成小康社會，這是習近平總書記提出的中國夢的第一個宏偉目標。
經(jīng)濟增長、政治清明、社會公正、文化繁榮……這些都是衡量小康社會的重要指標，但缺了生態(tài)良好這一項，小康社會將是不完整、不全面的。“小康社會”這一概念的內(nèi)涵隨著時間的推進而不斷豐富。曾經(jīng)，我們物資雖不豐富，但可以暢快地呼吸，放心地吃喝；如今，天藍、地綠、水凈竟成為我們奮力追求的目標。環(huán)境保護部部長陳吉寧在十二屆全國人大三次會議舉行的記者會上也指出，環(huán)境問題已經(jīng)成為實現(xiàn)全面小康的瓶頸。
事實上，一些西方發(fā)達國家和發(fā)展程度較高的發(fā)展中國家在工業(yè)化過程中，經(jīng)濟增長也曾伴隨著環(huán)境污染，甚至出現(xiàn)過幾起著名的公害事件，對于發(fā)展過程中遇到的資源環(huán)境瓶頸，他們是如何破解的？前車之覆，后者之鑒，我國在全面建成小康社會的過程中，能否吸取他們的經(jīng)驗教訓(xùn)，少走彎路？本期精選六個國際典型案例，對其經(jīng)驗做法進行分析對比梳理，以饗讀者。
英國
煤炭消耗總量巨大問題
大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)對策
1952年冬天，倫敦暴發(fā)“毒霧事件”，直接造成4000人死亡，隨后幾個月，又有8000人因霧霾死亡，成為20世紀全球最嚴重的環(huán)境公害事件之一。當時倫敦霧霾嚴重到火車停運、汽車停駛、城市停擺的地步。
英國國會適時地在1956年通過了《清潔空氣法案》。法案制定了一系列減少空氣污染的措施，其中包括在城市村鎮(zhèn)設(shè)立煙霧控制區(qū)。在煙霧控制區(qū)域內(nèi)，只能使用無煙燃料。此后，英國家庭取暖逐漸向采用更加清潔的無煙煤、電力和煤氣轉(zhuǎn)變，這極大地減少了煙塵和二氧化硫的污染。煤炭消費總量的逐步減少和能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，對推動英國成功治理污染起了主要作用。
英國是第一次工業(yè)革命的發(fā)源地，煤炭作為主要能源為工業(yè)發(fā)展提供了強大的動力。19世紀中葉，英國煤炭產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的2/3。但是煤炭的使用也帶來了嚴重的空氣污染。
1956年《清潔空氣法案》頒布執(zhí)行之后，英國煤炭的總消費量開始緩慢下降。至1990年，英國國內(nèi)的煤炭總消費量已經(jīng)比1956年減少了50%。其中煤炭在交通運輸、居民采暖等領(lǐng)域的消費量基本降到了零。到2000年，英國煤炭消費量又比10年前降低了一半。
英國能源結(jié)構(gòu)在20世紀90年代經(jīng)歷了一次急遽向天然氣的轉(zhuǎn)變。由于英國電力工業(yè)開始私有化、英國北海天然氣田進入大規(guī)模開發(fā)階段、天然氣發(fā)電機技術(shù)取得突破等原因，在短短10年時間里，天然氣發(fā)電從微不足道發(fā)展到占據(jù)英國發(fā)電量的30%。英國能源結(jié)構(gòu)的另一大變化是可再生能源大幅提高。2009年7月，英國制定了《低碳轉(zhuǎn)型計劃》，提出到2020年將碳排放量在1990年基礎(chǔ)上減少34%的具體目標，屆時30%的電力由可再生能源生產(chǎn)，40%由低碳燃料生產(chǎn)。
2012年，英國政府又制定了新的《能源法案》。新法案中規(guī)定，政府支持包括可再生能源、新的核能、燃氣及碳捕捉和封存技術(shù)在內(nèi)的多元化能源架構(gòu)建設(shè)，以防止經(jīng)濟發(fā)展受困于能源短缺瓶頸。新法案對英國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整也有助于英國減少對天然氣的依賴。
此外，英國政府計劃頒布新的財政刺激政策，以鼓勵家庭和企業(yè)淘汰老舊設(shè)備，改用新的節(jié)能設(shè)備。英國政府預(yù)計，此次能源結(jié)構(gòu)調(diào)整在10年內(nèi)將耗費1100億英鎊。到2030年，國內(nèi)電力需求可減少10%，節(jié)省近40億英鎊能源開支。
美國
車多油差霧霾肆虐問題
依靠科技對癥下藥對策
1943年著名的“洛杉磯霧霾”事件發(fā)生之后，雖然當?shù)卣芸礻P(guān)閉了市內(nèi)一家排放丁二烯的工廠，又宣布全市30萬焚燒爐是罪魁禍首，并采取控制措施，但空氣質(zhì)量并沒有好轉(zhuǎn)。
1952年，加州理工學(xué)院科學(xué)家阿里·哈根斯米特指出，霧霾形成原因?qū)嶋H上是汽車尾氣。汽車尾氣中的碳氫化合物和二氧化碳被排放到大氣中，在陽光紫外線照射下發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)，產(chǎn)生含劇毒的光化學(xué)煙霧。這與美國東部污染主要來自燃煤和重油產(chǎn)生的二氧化硫有明顯不同。這一結(jié)論成為大氣治理史上具有里程碑意義的研究。
然而，哈根斯米特的研究結(jié)果公布后，政府并沒有采取太多有效減少汽車尾氣的行動。
1955年9月13日是洛杉磯史上霧霾最嚴重的一天，當時因呼吸系統(tǒng)衰竭而死的65歲以上老人達400多人。這次嚴重的光化學(xué)煙霧污染事件發(fā)生后，加州成立的專家委員會提出放緩重污染行業(yè)增長、逐步淘汰使用柴油車等建議。此后幾年，洛杉磯采取一系列措施治理空氣污染，如控制煉油廠和加油操作過程中的油氣揮發(fā)，減少碳氫化合物排放，設(shè)立機動車尾氣排放標準，柴油貨車及公共汽車采用丙烷代替柴油，減緩重污染企業(yè)的發(fā)展，發(fā)展快速公交系統(tǒng)等。
上世紀60年代末催化轉(zhuǎn)換器的發(fā)明，從技術(shù)上解決了汽油燃燒不完全的問題。加州政府要求所有汽車配備這種催化轉(zhuǎn)換器。然而，在面對全國性的汽車巨頭時，洛杉磯的監(jiān)管者常常有心無力。加州政府對汽車裝備標準的規(guī)定遭到了福特汽車公司等汽車制造商的抵制。他們一開始抨擊這種裝置在技術(shù)上不可能實現(xiàn)，而后又抱怨成本太高？棺h導(dǎo)致政府法令一度中止，一直到1975年洛杉磯才實現(xiàn)所有銷售汽車安裝凈化器。此舉被認為是治理洛杉磯霧霾的關(guān)鍵。
與此同時，政府督促石油公司必須在成品油中減少烯烴的含量，這種物質(zhì)被認為是造成光化學(xué)污染的主要物質(zhì)。加州的環(huán)保機構(gòu)還開發(fā)和提倡用甲醇和天然氣代替汽油的新技術(shù)，因為這些燃料的尾氣排放量只有汽油的一半。盡管甲醇因為價格原因沒有成為汽油的替代品，但這些措施第一次讓石油公司感受到了威脅，促使他們?nèi)ラ_發(fā)更加清潔的汽油。此外，政府還推動加油站油氣回收、機動車強制排放檢測等。80年代，政府要求石化企業(yè)提供清潔汽油，并在90年代提出了有關(guān)清潔車輛和燃料的目標。
巴西
生態(tài)環(huán)境破壞嚴重問題
環(huán)保內(nèi)容寫入憲法對策
巴西的《環(huán)境基本法》形成于1972年，對各種污染的防治和自然資源的保護做出了細致而嚴格的規(guī)定。盡管如此，巴西的環(huán)境治理并未得到足夠重視，在經(jīng)濟高速增長的“巴西奇跡”中，巴西付出了自然環(huán)境遭受重創(chuàng)的代價。
為汲取深刻教訓(xùn)，巴西于1988年在新憲法中專門增加環(huán)境一章，成為世界上第一個將環(huán)保內(nèi)容完整寫入憲法的國家。憲法不但提出了一系列環(huán)境治理和生態(tài)保護的法規(guī)，而且確定了政府和公民保護環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)，此舉將環(huán)境治理上升到國家最高法的層面。
此后，一系列涉及環(huán)保的新法律、新法規(guī)陸續(xù)頒布，這些法律和法規(guī)使巴西的環(huán)境保護立法體系進一步得到充實，內(nèi)涵更加豐富，其立法細致程度和體系完善程度堪與發(fā)達國家媲美。經(jīng)過數(shù)十年的探索和努力，巴西終于建成了以憲法為核心、專項法律法規(guī)為支撐的環(huán)境保護法律體系。
為落實各項法律和規(guī)章制度，巴西注重環(huán)保執(zhí)行機制的構(gòu)建，不但形成從中央到地方的環(huán)境政策制定與規(guī)劃機構(gòu)，如中央政府的環(huán)保部、大城市的環(huán)保局等環(huán)境管理機構(gòu)，而且建立了由聯(lián)邦政府、州政府、市政府組成的全國環(huán)境機構(gòu)的聯(lián)動體系，負責環(huán)境執(zhí)行的協(xié)調(diào)工作，形成環(huán)境管理與執(zhí)行的“三位一體”架構(gòu)。
巴西環(huán)境執(zhí)行機構(gòu)的完善和獨特之處還表現(xiàn)在：一是為了監(jiān)督、評估環(huán)保項目的實施和完成情況，巴西環(huán)境部專門設(shè)立“執(zhí)行秘書長”一職，協(xié)助環(huán)境部長監(jiān)控、協(xié)調(diào)、評估各秘書處的工作，并監(jiān)督、協(xié)調(diào)和完善部門年度工作計劃和預(yù)算，以促進環(huán)境部內(nèi)部職能調(diào)整和公共政策實施。二是在環(huán)境管理和執(zhí)法上，巴西組建環(huán)境執(zhí)法隊，統(tǒng)一著裝，行使環(huán)境監(jiān)督管理的職能，并將遙感衛(wèi)星等高新技術(shù)應(yīng)用于環(huán)境監(jiān)督管理。三是根據(jù)巴西憲法規(guī)定，巴西聯(lián)邦機構(gòu)可介入環(huán)境執(zhí)法行動，形成獨特的環(huán)境檢察司法，有力地增強了環(huán)境執(zhí)法力度。四是巴西每家大中型企業(yè)中均有環(huán)保官員常駐，企業(yè)一旦被發(fā)現(xiàn)有破壞環(huán)境的行為，常駐官員則對企業(yè)的發(fā)展實施一票否決權(quán)。
巴西的環(huán)境立法高度和執(zhí)法力度值得借鑒。盡管大多數(shù)發(fā)展中國家認識到環(huán)境保護的重要意義并加以立法，但是，像巴西那樣將環(huán)境立法提升到憲法高度，實屬罕見。有法不依、執(zhí)法不嚴是發(fā)展中國家的普遍現(xiàn)象，但巴西將破壞環(huán)境罪與種族歧視罪相提并論，加以嚴厲懲罰，有效地震懾了犯罪，收到良好的效果。
德國
問題產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)太重太黑
對策依托優(yōu)勢轉(zhuǎn)型升級
德國魯爾區(qū)是世界上最大的工業(yè)區(qū)之一，是德國能源、鋼鐵和重型機械制造基地。二戰(zhàn)后，在新一輪產(chǎn)業(yè)革命浪潮的沖擊下，魯爾工業(yè)區(qū)爆發(fā)了歷時10年之久的煤業(yè)危機和鋼鐵危機。20世紀60年代以后，通過清理改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，魯爾工業(yè)區(qū)從以煤炭和鋼鐵工業(yè)為中心的資源型生產(chǎn)基地，轉(zhuǎn)變?yōu)橐悦禾亢弯撹F生產(chǎn)為基礎(chǔ)，以電子計算機和信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)為龍頭，多種行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型經(jīng)濟區(qū)。
魯爾區(qū)改造的一大重點在于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。魯爾區(qū)、州、聯(lián)邦政府以及歐盟委員會采取了一些關(guān)鍵的振興措施，包括政府協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和市三級政府共同參與對老工業(yè)基地的改造；改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，初步完善基礎(chǔ)設(shè)施；吸引資金和技術(shù)，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)；因地制宜實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化等。
1968年，北威州政府制定了第一個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方案《魯爾發(fā)展綱要》，對礦區(qū)進行重點清理整頓，將采煤集中到贏利多和機械化水平高的大礦井，其調(diào)整企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)品技術(shù)含量等措施類似于我國的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。
1979年，聯(lián)邦政府與各級地方政府及工業(yè)協(xié)會、工會等有關(guān)方面聯(lián)合制定了《魯爾行動計劃》。在繼續(xù)加大前一階段改善基礎(chǔ)設(shè)施和進行礦冶工業(yè)現(xiàn)代化改造的同時，有意識地通過提供經(jīng)濟和技術(shù)方面的資助，逐步在當?shù)匕l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，以掌握結(jié)構(gòu)調(diào)整的主導(dǎo)權(quán)。
此外，結(jié)合區(qū)內(nèi)不同的區(qū)域優(yōu)勢，魯爾區(qū)形成了各具特色的優(yōu)勢行業(yè)，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣化。如，多特蒙德依托眾多的高校和研究機構(gòu)，大力發(fā)展軟件業(yè)；杜伊斯堡發(fā)揮其港口優(yōu)勢，成為貿(mào)易中心，并建立了船運博物館；埃森市則憑借其廣闊的森林和湖泊，成為當?shù)氐男蓍e和服務(wù)業(yè)中心。
魯爾區(qū)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程中，還十分重視扶持那些有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)，不斷加大對中小企業(yè)科研和開發(fā)的支持力度。政府制定了鼓勵向中小科技企業(yè)進行風險投資的計劃以及聯(lián)合研究和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃，促進和加強中小企業(yè)與科研機構(gòu)的合作。中小企業(yè)憑借自身較強的應(yīng)變能力，在發(fā)展壯大的同時，也為安置魯爾區(qū)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的大量失業(yè)人員做出了巨大貢獻。
墨西哥
問題尾氣排放污染空氣
對策根據(jù)車況實施限行
由于城市化進程加快，從20世紀80年代開始，墨西哥城的空氣污染非常嚴重，加上三面環(huán)山的地理位置不利于污染物擴散，一度成為世界上空氣污染最嚴重城市之一，甚至有人以“鳥兒飛著飛著就從空中墜亡了”來形容其嚴重程度。1992年，墨西哥城被聯(lián)合國宣布為全球空氣污染最嚴重的城市。嚴峻的形勢迫使墨西哥城市政府不得不在改善空氣質(zhì)量方面下大力氣。
車輛尾氣排放是造成墨西哥城空氣污染的罪魁禍首。為了改善空氣質(zhì)量，墨西哥城市政府在控制車輛尾氣排放方面花了不少工夫，包括更換尾氣排放嚴重的老舊車輛，使用無鉛汽油和天然氣等清潔能源，大力發(fā)展公共交通，實施車輛限行措施，征收高額汽油稅，搬遷煉油廠和其他工廠等。
和其他一些國際大城市一樣，車輛限行也是墨西哥城治理大氣污染和交通擁堵的重要舉措之一。從1989年開始，墨西哥城市政府推行“今天不開車”政策，每輛車車身上都貼有紅、黃等5種顏色之一的標簽，每種顏色各對應(yīng)一個工作日，即那一天不許上路行駛。
這一政策剛推出時，一定程度上緩解了交通擁堵，但很快出現(xiàn)了適得其反的苗頭。因為大多數(shù)家庭為了繞開政策，購買了不止一輛私家車。2000年，政府對這一政策做出調(diào)整，規(guī)定所有車輛每半年都要接受尾氣排放檢查，車齡超過10年的老車就配以彩色車牌，每周有一天不能上路，車齡超過15年的車輛每周必須停駛兩天。
此外，還根據(jù)車輛的排放狀況發(fā)放不同的環(huán)保標志，即：按照車輛執(zhí)行排放標準的嚴寬程度分別發(fā)放“00”、“0”、“1”和“2”號標志。“00”和“0”號標志車輛行駛不受限制；凡貼有“1”和“2”號標志的車輛，平時每周有一天全天全城停駛。在大氣污染緊急狀態(tài)（一氧化碳超標）時，第一階段（即頭3天）先對“2”號標志車輛實行單雙號行駛限制，第二階段（即3天以后）“2”號標志車全部停駛，“1”號標志車每天5∶00~22∶00限行。
經(jīng)過20多年的努力，墨西哥城的空氣質(zhì)量得到很大改善。據(jù)統(tǒng)計，從1990年至今，墨西哥城空氣中的鉛含量下降了90%；引發(fā)哮喘、肺氣腫甚至癌癥的懸浮顆粒減少了70%；一氧化碳和其他污染物的排放量也已經(jīng)大幅下降；臭氧水平從1992年至今下降了75%。
2013年，墨西哥城有超過220天空氣質(zhì)量為“優(yōu)”或“良”。這個曾經(jīng)全球空氣污染最嚴重的城市被聯(lián)合國譽為治理典范。
日本
問題環(huán)境污染損害健康
對策公害訴訟推動治理
日本自20世紀50年代進入與中國目前類似的經(jīng)濟快速增長期，GDP年平均增速高達10%左右，但隨之出現(xiàn)了多起嚴重的環(huán)境污染導(dǎo)致人群健康損害事件。從1960年代中后期開始，要求損害賠償和禁止排污的一系列“公害訴訟”正式拉開帷幕，最著名的是熊本縣“水俁病訴訟”、富山縣“痛痛病訴訟”、三重縣“哮喘病訴訟”和新潟縣“水俁病訴訟”這“四大公害訴訟”。
1970年代初期，這些訴訟的原告方紛紛勝訴，這在公害防治史上具有指向性的劃時代意義。這些公害訴訟讓日本確立了一些極為重要的法律原則，如“預(yù)測污染物對居民健康的危害是企業(yè)必須高度重視和履行的義務(wù)，忽視這些義務(wù)等同于過失”、“只要污染危害超限的既成事實成立，即使無過失，也應(yīng)承擔賠償責任”等。此外，通過這些公害訴訟，日本建立起了一套獨具特色的救濟、補償制度。
日本的公害治理和公害病賠償，從一開始就在多方博弈，包括受害者在內(nèi)的民間團體、律師團體、專家學(xué)者、公眾和政府、企業(yè)之間的互動，推動了立法，也推動了相關(guān)科研，尤其是民間團體，各有分工，當政府尚未作為時，在調(diào)解工作和對公害病患者的救助等方面，都發(fā)揮了重要作用。
以“痛痛病”為例。早自1960年，由于神通川礦山排污影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，附近的人們就組成了居民聯(lián)合協(xié)會，集體和礦山協(xié)商經(jīng)濟賠償事務(wù)，之后“痛痛病”受害者團體成立，當時針對礦山污染的公民活動組織有好幾個，與企業(yè)積極交涉談判。
在20世紀60年代國家尚未立法之時，民間團體就與企業(yè)達成了一個由受害者監(jiān)督企業(yè)的公害防止協(xié)定。按照這個協(xié)定，每年由受害者和專家組成的調(diào)查團都可以對三井金屬公司的生產(chǎn)狀況進行一次檢查，并且，被害者團體只要有懷疑，隨時可以委托專家對三井金屬公司的生產(chǎn)狀況進行調(diào)查，所有費用由三井金屬公司負擔。截至2010年，已參與檢查的居民總數(shù)達近7000人。
其后，對為數(shù)眾多的未被國家認定的“痛痛病患者，民間團體與三井金屬公司于2013年達成協(xié)議，三井金屬公司向符合標準的居民提供賠償，而認定賠償對象的工作由三井金屬公司和被害者協(xié)會共同選出的委員會承擔。在達成這個協(xié)議的漫長的談判過程中，企業(yè)和政府方面的救濟一直在進行中，民間團體主導(dǎo)了這種一邊救濟、一邊談判的模式，這是這些為數(shù)眾多的公害病疑似患者沒有釀成大規(guī)模社會不穩(wěn)定的重要原因。
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