從土壤學(xué)看土壤立法
土壤是難以再生或者不可再生的戰(zhàn)略資源，土壤又是國家和人類安身立命之所。
從這個意義上說，有必要對土壤立法賦予單獨的、頂級的法律地位
□陳能場
全國人大環(huán)資委從1994年起就開始關(guān)注土壤污染防治的立法問題。在1995年題為《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的釋義》的報告中，也呼吁加快土壤污染防治立法，但30年已經(jīng)過去，土壤立法仍在孕育中。
被嚴重弱化的土壤立法
長期以來，土壤立法問題并非沒有得到人們的注意和研究。事實上，多所與法律相關(guān)的研究機構(gòu)和高校都對防治土壤污染的立法問題開展了研究。在政府層面，國家環(huán)？偩2005年11月發(fā)布的《“十一五”全國環(huán)境保護法規(guī)建設(shè)規(guī)劃》明確指出土壤污染防治方面的立法還是空白，要抓緊制定《土壤污染防治法》。國務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)[2005]39號）在農(nóng)村環(huán)境保護、健全環(huán)境法律和發(fā)展科學(xué)技術(shù)等三個部分都明確提出土壤污染防治問題。2006年3月14日第十屆全國人民代表大會第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第6章第2節(jié)提出要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，開展全國土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。這些政策基本上確立了土壤污染防治專門立法的基調(diào)，為土壤污染防治立法營造了良好的政策氛圍。
環(huán)保總局與國土資源部于2004年12月提出《全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項工作》，2005年初，中央財政專門設(shè)立了全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查及污染防治專項資金，2005年先期安排啟動資金2000萬元。2006年更是加大投入力度，安排專項資金1.3億元。隨著全國土壤污染狀況調(diào)查的深入開展，有關(guān)土壤污染狀況的調(diào)查報告將陸續(xù)公布，中國土壤污染的實際狀況會逐漸明朗，這將為土壤污染防治立法提供客觀基石。
在這30年間，很多研究者從法律角度、據(jù)國外經(jīng)驗，為防治土壤污染立法盡心盡力，但這樣一部法律怎么千呼萬喚出不來呢？
難以再生的土壤
雖然地球已經(jīng)有46億年的歷史，最早的土壤估計在4億年前產(chǎn)生，但現(xiàn)代土壤大多發(fā)育于第四紀冰川之后，故有第四紀土壤之稱。從土壤發(fā)生學(xué)角度，土壤的形成有母質(zhì)、生物、地形、氣候和時間五個因素。表層土壤的產(chǎn)生速度極為緩慢，眾多科學(xué)研究的平均結(jié)果，認為表土的形成速度大體上是每1厘米需要百年到千年的時間尺度，因此土壤是難以再生或者不可再生的戰(zhàn)略資源。從土壤資源角度來理解“寸土必爭”也有其特殊的意義。
土壤在人類的繁衍與文明的產(chǎn)生和延續(xù)中起著極為重要的作用，歷史上的眾多古文明大都因土壤的過度利用、管理不善和土壤的破壞等等而消失。土壤作為生態(tài)系統(tǒng)中有生產(chǎn)者、消費者和分解者的重要環(huán)節(jié)，在為人類和動物生產(chǎn)食物和能源的同時，也消化了人類制造的垃圾和排泄物；土壤的過濾作用為人類提供了潔凈的水源。如同水體和大氣一樣，作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，相對于水體和大氣流動性特點，土壤具有相對固定性特征，因此土壤是國家和人類安身立命之所。從這個意義上說，有必要對土壤立法賦予單獨的、頂級的法律地位。
迄今為止，土壤本身的法律地位被嚴重弱化，只在其他法律（如固廢污染防治法）的條款中有著零散、關(guān)聯(lián)性的描述。這既造成了人們長期對土壤資源和土壤保護的忽視、也是造成目前中國土壤污染困境的一大原因。
以立法保護土壤生態(tài)系統(tǒng)
通常人們只認識到土壤是食物、能源等物質(zhì)生產(chǎn)的場所，關(guān)心的也只是土壤的肥力和土壤污染。其實作為生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分和人類繁衍的場所，土壤在大氣凈化、水體凈化、污染物處理等方面都具有重要功能。它是水的過濾器、植物生長的基質(zhì)、數(shù)以億計的生物家園，它貢獻于生物多樣性、提供抵抗疾病的抗生素。
在土壤剖面中，表層土壤最為肥沃，含大量的有機質(zhì)和養(yǎng)分，土壤微生物也多在表土5公分的層次里，因此表土的流失（土壤侵蝕）是土壤退化的一大原因。按照澳大利亞大學(xué)教授的估計，中國表土流失速度是形成速度的57倍。
土壤耕作過程中施肥結(jié)構(gòu)的變化（從大量施用有機肥到目前偏施工業(yè)化肥）、過量施肥和過量除草劑、農(nóng)藥的施用、大量農(nóng)膜的應(yīng)用等，帶來土壤酸化、土壤微生物功能和土壤物理性質(zhì)與水分流動等的破壞。2010年中國農(nóng)大張福鎖的研究表明，中國全域土壤酸化現(xiàn)象嚴重。與1980年相比，30年間土壤pH下降了0.13-0.80個單位，也就是中國土壤酸度增加了1.35到6.31倍，這在自然條件下需要數(shù)萬年的時間才可達到。這也造成不超標(biāo)土壤會生產(chǎn)出重金屬超標(biāo)糧食的普遍現(xiàn)象。
土壤的重金屬污染自然是人們最為關(guān)注的方面，因為它直接影響著人類身體健康。在1979年第二次土壤普查的結(jié)果中，中國土壤的環(huán)境質(zhì)量尚可，以鎘為例，全國4095個樣點的平均值只有0.097毫克/千克。但中國工業(yè)發(fā)展中滋生的難以計數(shù)的污染源對環(huán)境排放了大量的污染。以大氣排放為例，在2010年有9個省的大氣鎘排放在100-500噸，全國全年對大氣的鎘排放達2186噸。大氣沉降的鎘平均為0.40mg/m2/yr，變幅0.04-2.5mg/m2/yr；鉛平均為20.2mg/m2/yr，變幅0.51-75.6mg/m2/yr；砷平均2.8mg/m2/yr，變幅0.04-11.7mg/m2/yr。每年進入耕地的鎘高達1417噸；通過各種途徑排出土壤的只有178噸，凈累積1239噸，導(dǎo)致每年0.004mg/kg的增加。照這個速度，只需50年，全部土壤都會超過目前的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。也因此，在國家于2015年4月17日公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查》數(shù)據(jù)中，全國土壤樣點的總超標(biāo)率達16.1%，耕地樣點的超標(biāo)率高達19.4%，而重金屬鎘的點位超標(biāo)比例占到全國所有調(diào)查點位的7%，居調(diào)查的所有污染物之首。
從上面的分析可以看出，目前中國的土壤問題不單是個土壤污染的問題，而是有“三座大山”，即土壤流失、土壤退化和土壤污染。
土壤流失、土壤退化和土壤污染造成整個土壤植物和作物的生產(chǎn)力下降、土壤微生物結(jié)構(gòu)、功能的失調(diào)，造成了糧食生產(chǎn)安全問題。因此土壤立法中的土壤保護應(yīng)該涉及到整個土壤生態(tài)系統(tǒng)，確保其結(jié)構(gòu)和功能的正常發(fā)揮和可持續(xù)。當(dāng)然人體健康問題最為突出和最令人關(guān)注，近期來說，土壤立法建立在人體和動物的健康上也未嘗不可。
土壤保護優(yōu)于土壤防治
首先，土壤發(fā)育于母質(zhì)，重金屬是土壤中的一個組成成分。土壤污染更多的是因為外來的物質(zhì)侵入。固然外源物質(zhì)帶來了糧食安全等問題，但對于外源物質(zhì)，更重要的是源頭控制問題。
其次，筆者曾經(jīng)比較了三個礦山污染的不同結(jié)局，指出土壤性質(zhì)在污染物質(zhì)的食物鏈中傳遞的控制作用。英國的Shipham礦區(qū)雖然有全世界最高的重金屬鎘濃度，但由于土壤性質(zhì)好，其在食物鏈中的傳遞率極低，沒有帶來負面的健康效應(yīng)，日本神通川和中國廣東的上壩村雖然重金屬鎘含量低，但由于作物（水稻）和土壤性質(zhì)差，則分別對人體健康帶來較大的影響，如神通川就發(fā)生了眾所周知的痛痛病。我們在湘西的一個鉛鋅礦調(diào)查時也得到了相似的結(jié)果，當(dāng)?shù)馗赝寥梨k、汞、鉛、砷和鋅含量很高，超過土壤環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，但由于土壤pH值呈堿性、有機質(zhì)高，糧食的重金屬超標(biāo)率極低。這些事實告訴我們，只要土壤健康了，污染的負面效應(yīng)就自然下降了。
再次，正如上面所說，中國土壤問題有三座大山即土壤流失、土壤退化和土壤污染，土壤立法也就不單是個整治的問題、不單是個防治的問題，更涉及到保護的問題。因此在“防”與“治”的問題上，筆者建議土壤立法是土壤保護法，防治法和整治法的范圍就顯得狹窄了。在上述《全國土壤污染狀況調(diào)查》中，將土壤分為污染土壤和非污染土壤相對于治理，土壤保護更為重要。
土壤立法須與其他環(huán)境法密切銜接
作為開放性系統(tǒng)，土壤立法保護應(yīng)與其他環(huán)境立法密切銜接。土壤是一個開放的生態(tài)系統(tǒng)，因此土壤本身既是其他污染源的受體，其本身也可能成為次生污染源。
改革開放后中國工業(yè)大氣排放的重金屬量相當(dāng)大，比如2010年排放到大氣中的鎘多達2100多噸。而就農(nóng)田的重金屬污染而言，除了動物源有機肥料外，最大污染源就是大氣沉降，來自化工肥料的重金屬鎘只有大氣沉降量的1/4。這些研究結(jié)果打破了通常認為土壤重金屬超標(biāo)來自于磷肥等大量超量施用的思維。這也表明，如果不對大氣、水體等源頭進行有效控制，保護土壤其實是句空話。
全球環(huán)境史上，工業(yè)革命以來歐洲土壤中的重金屬積累量迅速增加，原因之一就是來自大氣的重金屬沉降。在20世紀90年代，大多數(shù)歐洲國家完成土壤保護立法，對工業(yè)中的大氣排放進行有效控制，土壤中來自于大氣的重金屬含量迅速減低。由于日本在源頭控制方面極為得力，鎘的使用一下子從1969年的2253噸降低到1974年的927噸，下降了60%，也就是相當(dāng)于當(dāng)時美國1250萬磅的1/6。日本土壤污染治理的成功也是建立在污染源控制上。
從立法角度來說，土壤污染立法及其實施要做到與其他立法和標(biāo)準(zhǔn)密切銜接，相互統(tǒng)一，最主要的有《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固廢污染防治法》《肥料法》等等。
土壤立法需有新思維
人為活動是土壤環(huán)境質(zhì)量變化和土壤破壞最大的要因。從中國土壤問題看，森林破壞、土壤流失，農(nóng)業(yè)耕作、土壤酸化、工業(yè)排放、土壤污染等等，是造成土壤問題的主因。在控制污染源的同時，人的素質(zhì)提高是土壤保護的另一關(guān)鍵。
在歐洲等地區(qū)，農(nóng)業(yè)土壤中肥料、農(nóng)藥等化學(xué)品的投入需要有資質(zhì)者實施。對于工業(yè)污染排放，除了技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用外，對污染企業(yè)和個人的追責(zé)極為嚴格。
在日本，甚至對于修復(fù)企業(yè)，都需要企業(yè)取得資格和從業(yè)者通過考試取得資格證書才能從事這個行業(yè)。
如果沒有對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤立法再嚴，也將流于形式，難以落實。
土壤立法需有新思維。1.土壤的地方保護條例不一定要嚴于上位法。土壤發(fā)育于巖石風(fēng)化后的母質(zhì)，土壤重金屬是一個客觀存在，且深受母質(zhì)含量的影響。很多地區(qū)的土壤背景值的重金屬含量很高，并非土壤污染所致，這種高背景下的重金屬通常很穩(wěn)定，一般情況下不會給土壤生態(tài)系統(tǒng)和糧食生產(chǎn)帶來隱患，當(dāng)在土壤環(huán)境條件發(fā)生變化時（如大量施肥帶來酸化），則會帶來糧食安全方面的潛在風(fēng)險。
通常中國在立法上有下位法要嚴于上位法的慣例，地方標(biāo)準(zhǔn)要嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)。土壤重金屬的高背景特征，要求在在土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定上打破這一慣常思維，否則難以開展和執(zhí)行。也就是說，對于高背景的土壤和地域，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一定要嚴于國家標(biāo)準(zhǔn)，地方立法不一定要嚴于上位法律。
2.土壤立法有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法。土壤根據(jù)人類的需要得到種種方面的利用，包括用于糧食和能源物質(zhì)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等、用于居住和商業(yè)等的城市用地以及用于工業(yè)品生產(chǎn)的工業(yè)場地。不同的土地，遭受的土壤污染方式不同，具有不同的污染特征，對人體危害的曝露方式不同，對其治理的必要性和費用等等也有極大差異，因此，對土壤立法時，有必要針對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和工業(yè)場地等分開立法，以增強土壤立法的實用性和針對性。
土壤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與法律相匹配
土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是土壤立法保護的重要判斷依據(jù)，也是土壤污染控制和追責(zé)的主要依據(jù)。土壤標(biāo)準(zhǔn)制定得不合理，土壤立法和執(zhí)行將會達不到效果甚至遭到扭曲。
中國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定于1995年，其作用和缺陷已經(jīng)得到了高度的討論和總結(jié)。2008年雖然發(fā)布了新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的征求意見稿，但最終不了了之。2015年1月13日，環(huán)保部再次發(fā)布了新的征求意見稿，目前依然在討論中，正式發(fā)布似乎尚待時日。
但不管如何，只有客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與土壤立法相配套，才能對土壤保護發(fā)揮最大效能。我們期待客觀和合理的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)早日到來，并期待能與土壤保護立法先后公布，避免1995年后至今有標(biāo)準(zhǔn)無法律的尷尬局面。
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