我們進(jìn)入守法新常態(tài)還有多遠(yuǎn)？
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧曾指出，要全力推進(jìn)環(huán)境守法新常態(tài)。那么，我們距離環(huán)境守法新常態(tài)還有多遠(yuǎn)，還需要做哪些努力？社會(huì)公眾普遍認(rèn)為，只要執(zhí)法必嚴(yán)，那就沒(méi)有違法行為。但實(shí)際上，要從環(huán)境違法常態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境守法常態(tài)，靠加強(qiáng)執(zhí)法還不夠。
諸多因素導(dǎo)致環(huán)境違法屢禁不止
筆者認(rèn)為，導(dǎo)致環(huán)境違法的重要原因有：
第一，制度設(shè)計(jì)不完善導(dǎo)致持續(xù)環(huán)境違法。制度設(shè)計(jì)不完善、配套措施不及時(shí)是導(dǎo)致違法問(wèn)題產(chǎn)生的重要原因。新《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條和第六十三條都明確了企事業(yè)單位應(yīng)該持排污許可證排污，否則就是違法。但實(shí)際情況是，截至目前，國(guó)家仍然未明確排污許可證到底如何進(jìn)行操作。雖然有部分省份進(jìn)行了試點(diǎn)工作，但未發(fā)放排污許可證的企業(yè)仍比比皆是。2014年8月19日，環(huán)境保護(hù)部以《關(guān)于部分供熱及發(fā)電鍋爐執(zhí)行大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》，要求單臺(tái)出力65t/h以上除層燃爐、拋煤機(jī)爐外的燃煤、燃油、燃?xì)忮仩t，無(wú)論其是否發(fā)電，均應(yīng)執(zhí)行《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB13223-2011）中相應(yīng)的污染物排放控制要求。這使得一夜之間，相當(dāng)數(shù)量的鍋爐超標(biāo)排污。這些屬于制度設(shè)計(jì)不完善或者配套措施不及時(shí)導(dǎo)致的違法問(wèn)題。此外，由于我國(guó)環(huán)境法律的制定總體仍比較粗放、操作性較差，配套的法規(guī)措施同樣比較粗線條，導(dǎo)致執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)過(guò)大，在實(shí)際操作過(guò)程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生對(duì)違法行為的嚴(yán)重程度判斷不精確，適應(yīng)的處罰手段和金額有爭(zhēng)議，甚至因此進(jìn)行權(quán)利尋租，導(dǎo)致企業(yè)違法成本低、守法成本高，進(jìn)而持續(xù)違法。
第二，執(zhí)法不嚴(yán)導(dǎo)致持續(xù)環(huán)境違法。執(zhí)法不嚴(yán)實(shí)際上受多方面因素的影響。一是地方政府在落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面不到位。部分地方黨委、政府在思想上仍未真正轉(zhuǎn)變，為了能夠保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，環(huán)境保護(hù)往往會(huì)被擱置腦后，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，大部分地區(qū)面臨更大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政收入銳減。一些地方政府在落實(shí)環(huán)境職責(zé)方面更加消極，從各層面對(duì)環(huán)保、公安以及司法部門施加一定壓力，導(dǎo)致相關(guān)部門在辦案過(guò)程中縮手縮腳。該處罰的未處罰、該移送的未移送等現(xiàn)象普遍存在。這也就縱容了環(huán)境違法行為，導(dǎo)致持續(xù)的環(huán)境違法。尤其是坐落在城市中的中央企業(yè)或省管企業(yè)，由于是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，并且解決了大量人員的就業(yè)問(wèn)題并承擔(dān)了一定社會(huì)功能，在一些情況下甚至以此來(lái)要挾地方政府，導(dǎo)致地方政府對(duì)企業(yè)環(huán)境違法問(wèn)題進(jìn)行查處時(shí)瞻前顧后。以東北某城市一省管企業(yè)為例，下屬火電廠長(zhǎng)期超標(biāo)排污，地市環(huán)保局?jǐn)M對(duì)這家企業(yè)進(jìn)行按日處罰，但企業(yè)以停產(chǎn)、停止供熱和職工上訪等要挾地方政府和地方環(huán)保部門。地方政府對(duì)此毫無(wú)辦法，導(dǎo)致環(huán)保法規(guī)無(wú)法落實(shí)，企業(yè)仍處于持續(xù)違法狀態(tài)。二是地方環(huán)境執(zhí)法能力嚴(yán)重不足。雖然環(huán)境法律法規(guī)賦予了環(huán)保部門監(jiān)督權(quán)和執(zhí)法權(quán)，然而在實(shí)際操作過(guò)程中，環(huán)保部門經(jīng)常處于非常尷尬的
位置。環(huán)保部門在對(duì)地方政府和其他部門進(jìn)行監(jiān)督過(guò)程中經(jīng)常會(huì)吃閉門羹，監(jiān)督的作用很難有效發(fā)揮。另外，在對(duì)企業(yè)的日常監(jiān)管和執(zhí)法上，環(huán)保部門執(zhí)法能力嚴(yán)重不足。國(guó)務(wù)院雖然印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，明確要加強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法能力，然而由于未將環(huán)保部門列為執(zhí)法部門，相當(dāng)一部分省份的環(huán)境監(jiān)察部門被明確為公益一類事業(yè)單位，如遼寧省、黑龍江省等。事業(yè)單位人員去執(zhí)法“名不正、言不順”，如何開展工作？大部分地方環(huán)境監(jiān)察部門的執(zhí)法車輛被上收，其他執(zhí)法裝備配套也明顯不足，尤其是部分縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察部門仍然靠吃排污費(fèi)生活，無(wú)法得到財(cái)政的經(jīng)費(fèi)保障。
三是環(huán)境執(zhí)法人員瀆職仍時(shí)有發(fā)生。在一些地區(qū)，存在一定數(shù)量的環(huán)境執(zhí)法人員知法犯法，尤其是部分地區(qū)查、處不分離，導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力不受監(jiān)督。對(duì)違法行為查多罰一、查而不處等問(wèn)題仍普遍存在，導(dǎo)致企業(yè)的持續(xù)違法行為。
第三，多部門聯(lián)動(dòng)未形成導(dǎo)致持續(xù)環(huán)境違法。新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了環(huán)保部門一定的強(qiáng)制權(quán)，但環(huán)保部門對(duì)部分環(huán)境違法問(wèn)題的查處以及對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追究更需要公安、法院、檢察院等部門協(xié)同配合。但是，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，公安、法院、檢察院等部門未將環(huán)境違法問(wèn)題的處置納入重要工作來(lái)處理，熟悉環(huán)保專業(yè)的人員非常匱乏。這些導(dǎo)致環(huán)保部門在很多情況下執(zhí)法無(wú)力，無(wú)法樹立環(huán)保法律權(quán)威。
破解違法與守法之間屏障需系統(tǒng)謀劃
諸多問(wèn)題構(gòu)成了環(huán)境違法和環(huán)境守法之間的屏障。要破解屏障，從環(huán)境違法常態(tài)轉(zhuǎn)為環(huán)境守法常態(tài)，仍然需要進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。
一是構(gòu)建更加完善的環(huán)境法律體系。新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施，作為環(huán)境管理的基礎(chǔ)性法律，其為《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境稅法》的修訂和制定奠定了重要基礎(chǔ)。各項(xiàng)法律的修訂應(yīng)以此為基礎(chǔ)，做好相應(yīng)的法律銜接，不與新環(huán)保法相抵觸。提高法律制定的水準(zhǔn)和精細(xì)程度，提高法律在實(shí)際環(huán)境管理中的適應(yīng)性，減少執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。及時(shí)出臺(tái)配套的法律、法規(guī)或辦法，避免因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)不完善導(dǎo)致持續(xù)環(huán)境違法。如排污許可證管理?xiàng)l例或辦法應(yīng)及時(shí)配套和出臺(tái)。地方應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，針對(duì)有關(guān)法律法規(guī)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章或管理辦法，確保地方環(huán)境管理工作有序開展。各省級(jí)環(huán)保部門應(yīng)出臺(tái)主要環(huán)境違法行為行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)等。
二是進(jìn)一步貫徹落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》。隨著我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)工作的推進(jìn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和驗(yàn)收等制度將逐步退出歷史舞臺(tái)，而針對(duì)企業(yè)在排污許可證制度框架下是否符合總量、符合標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的日常監(jiān)管壓力，將全部傳導(dǎo)到環(huán)境監(jiān)察上。目前，各地環(huán)境監(jiān)察能力在一定程度上還不適應(yīng)我國(guó)環(huán)境管理體系的改變，需要進(jìn)一步完善。這就要求地方黨委和政府進(jìn)一步落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的相關(guān)要求，排除各方面對(duì)執(zhí)法工作的干擾。提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)，完善各種執(zhí)法設(shè)備配備，確保執(zhí)法人員全面適應(yīng)環(huán)境監(jiān)管工作的要求。
相關(guān)部門應(yīng)落實(shí)解決地方環(huán)境監(jiān)察部門的行政編制問(wèn)題。上級(jí)環(huán)保部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)下級(jí)環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法工作的稽查力度，保證執(zhí)法稽查的頻次和覆蓋面。要通過(guò)執(zhí)法稽查及時(shí)糾正地方執(zhí)法偏差，促進(jìn)環(huán)境執(zhí)法案件查處更加規(guī)范。
三是進(jìn)一步加強(qiáng)多部門之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)作。從新《環(huán)境保護(hù)法》以及依法治國(guó)的長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看，多部門聯(lián)動(dòng)、查處分離、行政和司法的進(jìn)一步銜接和協(xié)作是環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展方向。在對(duì)企業(yè)違法行為懲處方面，要做好環(huán)境監(jiān)察調(diào)查取證與公安部門行政強(qiáng)制之間的移送、與司法部門審判的銜接工作。進(jìn)一步減少運(yùn)用行政手段進(jìn)行治理和干預(yù)，構(gòu)建依法治污體系，降低環(huán)境監(jiān)察部門的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提高環(huán)境執(zhí)法的公正性。通過(guò)司法來(lái)推動(dòng)環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范和完善，樹立環(huán)境法律法規(guī)權(quán)威。尤其是最高人民法院環(huán)境資源審判庭的設(shè)立，為實(shí)行環(huán)境司法專門化、回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有力的司法保障。
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