污染環(huán)境案該如何辦得合法又合理？
本報11月25日報道了江蘇南通一件被撤訴污染環(huán)境案的消息后，陸續(xù)有一些讀者向本報表達(dá)了擔(dān)憂之情。
有人表示在環(huán)境執(zhí)法依法、從嚴(yán)的大背景下，如果司法不能夠掌握同樣的尺度，且不說寒了一線執(zhí)法人員的心，也有違“兩高”司法解釋從嚴(yán)打擊環(huán)境污染犯罪的立法精神；也有人質(zhì)疑為什么辦理污染環(huán)境案不能采用公安的鑒定數(shù)據(jù)，更對監(jiān)測數(shù)據(jù)必須經(jīng)省環(huán)保廳認(rèn)可表示了不解；還有人認(rèn)為此案嫌疑人黃某的行為就是“非法處置”等等。
針對這些不同聲音，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司近日邀請相關(guān)學(xué)者、專家和一些司法部門工作者，就此案涉及的法律問題逐一討論，希望對今后各地辦理此類案件有所借鑒。
最激烈爭議：非法處置還是利用？
本案中，辦案人員認(rèn)為黃某僅有運(yùn)輸、販賣、儲存的行為，沒有處置行為。如果以黃某違反危險廢物管理要求，對危險廢物所實施的所有處分、處理行為均屬于“非法處置”，這種觀點過于擴(kuò)大了非法處置行為的范疇。
不過，會上有研究此類型案件的專家提出，通常認(rèn)為處置應(yīng)當(dāng)是一個積極的行為，但此案黃某只是將廢液貯存了，貯存應(yīng)該包括防滲漏、防揮發(fā)措施。如果認(rèn)定廢液是危險廢物，黃某即便用水泥池子做了防滲措施，也不符合固廢法的要求，可以認(rèn)定為非法處置。
對于處置行為的認(rèn)定，中國法學(xué)會刑法研究會副會長、教授趙秉志認(rèn)為，一般理解的處置是一個積極的、主動的行為。但是，消極的、不作為的行為也可以構(gòu)成處置。本案中，司法機(jī)關(guān)沒有認(rèn)定為處置，從構(gòu)成要件解釋上存在問題。本案中黃某的運(yùn)輸行為、下游企業(yè)的利用行為，不可能有重復(fù)證據(jù)證明的話，本身就是處置行為。不采取密閉措施，任其揮發(fā)、蒸發(fā)，這不是非法處置行為是什么行為？第二，還是從構(gòu)成要件看，司法解釋中污染環(huán)境罪到底是一個行為犯還是結(jié)果犯？如果理念不同，司法解釋重點就會有相應(yīng)調(diào)整。
不少專家表示，黃某的行為是明顯的臨時性貯存，過渡性存放。處置是要有工藝、技術(shù)、裝備來印證的。例如對永久填埋的危險廢物，不僅要選址合適，還要做專門的防滲漏，包括滲濾液的收集、監(jiān)測，地表的封存、觀察等。
還有專家提醒大家注意，南通市環(huán)保局在匯報案情時提到，黃某從上游企業(yè)收廢酸，人家給他錢（180元）；他將廢酸賣給下游企業(yè)，他給人家錢（40元）。黃某的這一行為明顯不是正常的買賣，只能是非法轉(zhuǎn)讓和處置。
環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長別濤說，這起案件讓他想到泰州“天價環(huán)境公益訴訟案”中，6家涉案企業(yè)就是以買賣合同的方式，掩蓋非法處置行為之實。所謂的買賣，實際上是運(yùn)輸成本的一個補(bǔ)貼。
此外，對案件提到處置數(shù)量是池子里的40余噸，有專家不認(rèn)同，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是黃某給下游企業(yè)的總共數(shù)量。
中國律師協(xié)會環(huán)境法委員會副會長王霽虹認(rèn)為，違反國家規(guī)定的處置涉及兩個主體：一是生產(chǎn)企業(yè)，二是處置單位。企業(yè)有法定義務(wù)處置自己產(chǎn)生的危廢，處置有兩種方式，首先是有能力有設(shè)備自行處置，其次是委托有資質(zhì)企業(yè)處置。這起案件是第二種情況，處置起始點應(yīng)該是生產(chǎn)企業(yè)將危廢交給黃某開始，運(yùn)輸、儲存，以最終的處理達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為終點，這是處置全過程。黃某廢液在池子存放期間也是處置的過程。這個認(rèn)定很重要，而不是強(qiáng)調(diào)黃某最后的一個具體行為是否符合法律規(guī)定。
北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁認(rèn)為，將黃某的行為認(rèn)定為“利用”太過牽強(qiáng)，但是現(xiàn)有的證據(jù)認(rèn)定其非法處置也是不夠充分的。
處置與利用的認(rèn)定本就是一個司法難題。對此，有專家提出，除了非法排放、傾倒、處置，今后修訂“兩高”司法解釋，可考慮將非法利用入刑。
環(huán)境保護(hù)部污染防治司固體處處長張嘉陵說，按照現(xiàn)行固廢法的要求，危廢不論是處置還是利用都要有危廢經(jīng)營許可證，無證就非法。
最核心事實：廢液是不是危險廢物？
根據(jù)“兩高”司法解釋規(guī)定，非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”。因此，本案最核心的事實是黃某池子里的廢液是不是危險廢物。
本案中，當(dāng)?shù)胤ㄔ汉蜋z察院不認(rèn)可黃某池子里的40余噸廢酸是危廢的主要理由是，由于辦理的是環(huán)境污染刑事案件，不能依照南通市公安局理化實驗室的鑒定數(shù)據(jù)，必須按照江蘇省環(huán)保廳出具的行政鑒定意見，而江蘇省環(huán)保廳并未認(rèn)可南通市環(huán)保局上報的檢測報告。
對此，討論會上，南通市環(huán)保局法規(guī)處處長劉華軍回應(yīng)稱，省環(huán)保廳未予認(rèn)可的原因是案發(fā)當(dāng)日前去采樣的監(jiān)測人員沒有相關(guān)資質(zhì)。
為什么不能依照公安機(jī)關(guān)的鑒定數(shù)據(jù)？與會專家紛紛對這一問題表示了極大的不解。北京師范大學(xué)法學(xué)院教授李山河說，“兩高”司法解釋從未規(guī)定公安機(jī)關(guān)的鑒定數(shù)據(jù)要經(jīng)過省級環(huán)保廳的認(rèn)可。再有，公安機(jī)關(guān)的實驗室一定是通過相關(guān)資質(zhì)認(rèn)證的。特別是一旦入了刑的指標(biāo)，更不是一般的實驗室可以做的。
“站在法律的角度看值得商榷。”王霽虹說，行政主管部門沒有提供服務(wù)的義務(wù)，對于司法機(jī)關(guān)的辦案機(jī)關(guān)來說，更沒有義務(wù)征求行政主管部門意見。對于證據(jù)的收集，辦案機(jī)關(guān)有權(quán)利采集，也有權(quán)利采納或者不采納行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)。
趙秉志強(qiáng)調(diào)，刑事司法認(rèn)定有它的獨(dú)立性，本案中南通公安局鑒定數(shù)據(jù)的法律效力應(yīng)該得到法院的重視。對于污染環(huán)境案，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握從嚴(yán)懲處，科學(xué)辦案。這起案件提醒大家，環(huán)境犯罪與其他犯罪認(rèn)定思路不一樣，環(huán)境司法適用學(xué)理的運(yùn)用，兩法銜接機(jī)制的暢通，還有執(zhí)法內(nèi)部的有機(jī)統(tǒng)一都是今后需要改進(jìn)的。
再退一步說，即便是沒有環(huán)保和公安的檢測數(shù)據(jù)，污染物構(gòu)成危廢也是成立的。有專家提出，即使黃某從5家企業(yè)進(jìn)購的600余噸廢酸不能全部認(rèn)定為危廢，至少有一家企業(yè)的160多噸危廢是有證據(jù)的。因為這家企業(yè)的環(huán)評報告顯示，其廢酸環(huán)境評估是危險廢物，屬性為苯酐、順酐組成的二元酸。
這一觀點也得到了曾經(jīng)偵辦過多起污染環(huán)境案件的北京市門頭溝區(qū)法官、檢察官的認(rèn)可。他們認(rèn)為，一個產(chǎn)生危險化學(xué)品的企業(yè)如果是經(jīng)過了正規(guī)的環(huán)評，那么其原料、生產(chǎn)工藝產(chǎn)生的危廢，最后應(yīng)該是有去路的。如果企業(yè)對自己產(chǎn)生的危廢不能合理說明去向，就可以推定為非法處置。
此外，固廢法第五十三條也規(guī)定，產(chǎn)生危險廢物的單位，必須按照國家有關(guān)規(guī)定指定危險廢物管理計劃，并向相關(guān)部門申報危險廢物的種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料。
最重要問題：到底污染環(huán)境了嗎？
無論是收集、儲存、利用都有可能是處置，一位參加過污染環(huán)境犯罪司法解釋研究起草工作的最高檢人士說，最高檢最近一直在關(guān)注這類案件的立案監(jiān)督工作，既然本案是以污染環(huán)境罪論處，那么最重要的是看黃某的行為到底有沒有污染環(huán)境。
之前一直討論的是“兩高”司法解釋中非法處置危險廢物三噸以上入刑，還有沒有其他證據(jù)證明黃某的行為確實污染了環(huán)境本身，例如排放氣體的濃度，周邊居民的證人證言。最高法一位人士補(bǔ)充說。
“這也是這起案件有遺憾的地方。”劉華軍感慨到，黃某池子里的廢液對大氣環(huán)境造成的影響，偵察部門當(dāng)時沒有條件去做，等后期知道有機(jī)構(gòu)可以做的時候已經(jīng)錯過了取樣最佳時機(jī)。此外，公安機(jī)關(guān)也試圖找證人證言證明黃某污染環(huán)境的事實，但是，因為這些受到污染的居民將黃某的車子砸了，他們既怕需要賠償黃某的損失，更擔(dān)心被公安機(jī)關(guān)處理，因此都不愿意作證。
“這起案件司法從嚴(yán)掌握了，卻沒考慮社會效果。”會上，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院副院長、教授王平說，周邊居民已經(jīng)用“砸車”這種極端方式表達(dá)了不滿，可見污染對他們影響之深。建議法院今后考慮對惡臭的污染取證不要過于嚴(yán)苛，因為這一問題對公眾的損害影響很大。
這起案件也充分印證了污染環(huán)境的證據(jù)收集有一個時效性的問題。不過，有專家質(zhì)疑，既然非法處置危廢三噸即可入刑，為什么還要收集污染大氣的證據(jù)？
還有專家提醒，這起案件還有一個證據(jù)值得深挖，黃某的供述與下游企業(yè)提供的廢酸數(shù)量相差200來噸，這200噸究竟去了哪里？
最高法一位也參加過環(huán)境污染犯罪司法解釋研究起草工作的人士認(rèn)為，南通這起案件監(jiān)測數(shù)據(jù)未獲省環(huán)保廳認(rèn)可不是最重要的，重要的是南通應(yīng)當(dāng)去鑒定廢液是不是危廢。“兩高”司法解釋對于環(huán)境污染專門性問題允許進(jìn)行鑒定，也允許環(huán)境保護(hù)部指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗報告。但是，目前一些地方公安機(jī)關(guān)反映，這些指定機(jī)構(gòu)仍然偏少、特別是分布不均衡，而且，個別檢驗機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，甚至一個并不復(fù)雜的危廢污染損害評估報告就收費(fèi)10萬元。因此，與其說這起案件反映的是一個危廢的鑒別問題，不如說是一個鑒定檢驗的問題。
最迫切希望：危廢領(lǐng)域改革有待深化
據(jù)最高法環(huán)境資源審判庭的人士透露，自2013年“兩高”司法解釋頒布以來，危廢領(lǐng)域案件數(shù)量一直居高不下。據(jù)統(tǒng)計，2014年，山東公安機(jī)關(guān)共偵辦破壞生態(tài)環(huán)境案件990起，其中非法排放、傾倒、處置危險廢物案件共計601起，占全部案件的60.7%。還有兩個現(xiàn)象值得關(guān)注。司法解釋出臺后的一段時期，危險廢物經(jīng)營單位紛紛變更法人；另一個現(xiàn)象是個別地區(qū)一夜之間冒出大量的危險廢物，廣東和一些沿海地區(qū)的危險廢物數(shù)量甚至比2012年有了近50%左右的增幅。
用司法手段打擊只能治標(biāo)不能治本。與會專家一致認(rèn)為，必須深化危險廢物領(lǐng)域改革，從根本上防范危險廢物領(lǐng)域違法犯罪行為。
首先是危廢資質(zhì)問題。不少企業(yè)反映這一門檻設(shè)置過高，高度壟斷，一般企業(yè)即使有技術(shù)、有實力，也仍然很難獲取。
其次是危廢價格問題。當(dāng)前浙江的危廢處置價格大約在2800~3300/噸，這個價格有沒有壓縮空間？之前有些案件中，一些企業(yè)傾倒危廢一年多時間就能獲利幾千萬元。危險廢物處置成本過高，導(dǎo)致企業(yè)處置危廢“不走正路走邪路”，難以合法處置、利用危廢。
最后是危廢處置能力問題。危廢處置能力能否滿足當(dāng)前危廢處置的實際需要，也亟待調(diào)查研究并加以解決。有資質(zhì)的危廢企業(yè)非法處置危廢的現(xiàn)象也初見端倪，更讓公眾質(zhì)疑危廢的實際處置能力問題。
記者從最高法相關(guān)人士處獲悉，最高法已啟動“兩高”司法解釋的修訂工作，對一直困擾基層的監(jiān)測數(shù)據(jù)認(rèn)可、危險廢物鑒定等問題，將作出調(diào)整。
研討會上，別濤表示，考慮到本案已撤訴，環(huán)保部門尊重司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案。但是，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門應(yīng)窮盡新環(huán)保法等法律法規(guī)賦予的行政手段，補(bǔ)充查明事實，對涉案的黃某以及提供廢液的上游企業(yè)和利用廢液的下游企業(yè)予以最嚴(yán)格的行政處罰，以儆效尤，最大程度減少因本案被撤訴帶來的消極效應(yīng)。各級環(huán)保部門也應(yīng)當(dāng)總結(jié)此案經(jīng)驗教訓(xùn)，改進(jìn)執(zhí)法方式，提高調(diào)查取證效率，完善案件移送機(jī)制，配合和增進(jìn)司法機(jī)關(guān)對環(huán)境違法行為的懲處力度。
對此，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長姬剛提出，從本案情況看，地方環(huán)保部門可以考慮采取的行政措施有行政處罰、按日連續(xù)處罰、查封、移送行政拘留等。
六大建議
1.建議下次刑法修正時，環(huán)保部門考慮提出污染環(huán)境罪量刑最起碼提高到15年。
2.建議環(huán)保部門參考食藥領(lǐng)域，針對環(huán)境污染多鏈條犯罪，按照經(jīng)營數(shù)、非法所得數(shù)定罪，重點打擊中間環(huán)節(jié)。
3.建議環(huán)保部門將出具的數(shù)據(jù)統(tǒng)一為行政認(rèn)定意見，也就是書證。一是避免當(dāng)前辦案中鑒定、檢驗、認(rèn)定等概念的混淆；二是既然是書證，法庭上有不同意見自然可以反對，最后由法院判斷。這既厘清了行政機(jī)關(guān)定位，證據(jù)種類，也不會再出現(xiàn)省環(huán)保廳害怕?lián)?zé)不敢認(rèn)定。
4.關(guān)于行刑銜接方面，建議公安、環(huán)保部門統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一認(rèn)識，根據(jù)現(xiàn)有污染環(huán)境罪的幾大領(lǐng)域，例如危廢算其中一個，出臺可操作細(xì)則，具體到公安去辦，應(yīng)該怎樣取證，取哪些證據(jù)；環(huán)保部門去辦，移送公安要附哪些證據(jù)等。這方面，也可參考食藥領(lǐng)域，食品有有毒有害食品、有不符合安全食品；藥品有假藥劣藥，按照藥品管理法，假藥分為8類，劣藥分為7類，哪類出報告，哪類出意見，哪類不用附檢驗報告，這些都有明確規(guī)定。
5.建議執(zhí)法人員用好用足法律。體現(xiàn)在，例如危險廢物、危險物質(zhì)、危險化學(xué)品、危險品，刑法用的都是不同的詞。不同的詞有的交叉，有的重合，有的包容。南通這起案件如果不能認(rèn)定為危險廢物，那么危險物質(zhì)呢？執(zhí)法人員要擴(kuò)展辦案思路。
6.建議地方今后遇到新型案件法律適用問題，如果溝通協(xié)調(diào)有難度，可就法律適用問題向上請示，這完全符合法律制度，也有利于上級部門以案釋法。
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