依法治污 土壤污染治理法規(guī)呼之欲出
相對看得見摸得著的大氣污染、水污染，土壤污染呈現(xiàn)隱秘、周期長、不可逆、難治理等特點(diǎn)，并對食品安全產(chǎn)生衍生影響。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，是“十三五”期間環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。隨著“大氣十條”、“水十條”的相繼發(fā)布，“土十條”呼之欲出。在近日環(huán)保部召開的2016年全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧表示，“土十條”將于今年出臺。
治污需求醞釀多年
土壤是水的流經(jīng)地和蓄積地、大氣污染物的最后承接地，土壤環(huán)境狀態(tài)直接關(guān)系到食品安全、人居環(huán)境安全、工作生產(chǎn)環(huán)境安全。土壤污染一般是指因其他物質(zhì)的介入，土壤原有特性發(fā)生改變，從而發(fā)生影響土壤有效利用、危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。上世紀(jì)80年代，國際上已經(jīng)意識到了土壤污染的危害，中國環(huán)保部門的一些學(xué)者上世紀(jì)八九十年代也曾覺察到土壤污染的嚴(yán)峻性，并呼吁開展土壤調(diào)查，但未引起重視。
經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，中國土壤污染經(jīng)過長期積累，其危害近年來已開始逐漸顯現(xiàn)。自2005年以來，甘肅徽縣、湖南武岡、廣東清遠(yuǎn)等地出現(xiàn)血鉛超標(biāo)事件，湘江流域、珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)“鎘大米”事件，全國各地重金屬污染事件呈上升趨勢。
一系列的土壤污染問題引起了相關(guān)部門的重視。2005年環(huán)保部會同國土部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，調(diào)查點(diǎn)位覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設(shè)用地，實際調(diào)查面積約630萬平方公里。這一大規(guī)模的調(diào)查直到2013年才結(jié)束。
在此之前，中國土壤污染的信息公開較少，公眾對土壤污染的嚴(yán)重程度并不了解。2013年律師董正偉向環(huán)保部提出信息公開申請，申請公開土壤污染的調(diào)查信息。環(huán)保部的信息公開答復(fù)函件稱：全國土壤污染狀況調(diào)查數(shù)據(jù)信息屬于國家秘密，根據(jù)《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部不予公開。公開信息的缺失，進(jìn)一步加深了公眾對土壤污染現(xiàn)狀的憂慮和質(zhì)疑。
2014年4月17日，環(huán)保部和國土部終于公布了《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。公報顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的超標(biāo)率為16.7%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4種無機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。
雖然這項調(diào)查報告披露的數(shù)據(jù)不夠翔實，具體內(nèi)容也不夠完整，但基本說明了土壤污染日益嚴(yán)重甚至還在擴(kuò)大和蔓延的現(xiàn)實。嚴(yán)峻的土壤污染形勢敲響了生態(tài)警鐘，公眾呼吁出臺土壤污染防治行動計劃日益高漲。
文本內(nèi)容已基本成熟
和大氣污染、水污染一樣，中國嚴(yán)峻的土壤污染形勢根本原因在于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時忽視了環(huán)境保護(hù)。但又與大氣污染、水污染不同的是，農(nóng)業(yè)與工業(yè)污染的疊加和土壤污染的隱秘特點(diǎn)使得土壤污染的治理嚴(yán)重滯后于大氣污染、水污染。
從土壤污染源上來看，農(nóng)業(yè)濫施農(nóng)藥化肥和與工礦業(yè)盲目發(fā)展是其兩大直接原因。為保障糧食增長，在缺乏土地輪休制度下，糧食增長的背后是農(nóng)藥化肥的巨量投入：中國耕地不足世界的10%，卻使用了全世界1/3以上的化肥。第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，中國約有1600萬公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染。大量的農(nóng)藥化肥使用效率低，土壤板結(jié)嚴(yán)重，并隨雨水沖刷進(jìn)入河流導(dǎo)致水污染。沒有完善的土壤輪休制度和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，農(nóng)民濫施農(nóng)藥化肥和污水灌溉造成土壤污染，幾乎是不可避免的。
同時，在快速的工業(yè)和城市化進(jìn)程中，環(huán)保一直讓位于發(fā)展，礦山開采、工業(yè)園區(qū)“四處開花”，而治污設(shè)施嚴(yán)重滯后，垃圾分類回收的缺失和電子垃圾的快速增長，重金屬污染日益嚴(yán)重。這些不可降解的重金屬沉積在土壤中，最終由糧食帶回到了人們的餐桌上。
面對土壤污染嚴(yán)峻的形勢，有關(guān)部門也實施了一些治理措施。在環(huán)保部召開的2016年全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧介紹，“十二五”期間安排中央專項資金172億元，支持重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┲亟饘傥廴局卫恚亟饘傥廴臼录?010～2011年的每年10余起下降到2012～2014年的平均每年3起。全國堆存長達(dá)數(shù)十年甚至半個世紀(jì)的670萬噸歷史遺留鉻渣處置完畢。在10個省啟動土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范項目，推進(jìn)湖南、重慶、江蘇等省(市)污染場地環(huán)境監(jiān)管試點(diǎn)。
然而，土壤污染的危害性沒有水污染、大氣污染直觀，除部分直接污染人體外，絕大多數(shù)要先經(jīng)植物、糧食、水等物質(zhì)后污染人體，具有隱蔽性、潛伏性、滯后性和累加性，因此，公眾對土壤污染危害性和防治工作緊迫性、嚴(yán)峻性的認(rèn)識缺位;土壤污染的成因比水、大氣污染更為復(fù)雜，來源既多又雜，歷史遺留問題多，靠風(fēng)吹、雨淋是無法改善的，防治任務(wù)既復(fù)雜又艱巨、緊迫，時間長，見效慢。陳吉寧介紹，“土十條”文本內(nèi)容已基本成熟，今年國務(wù)院將出臺“土十條”，土壤污染治理終于跟上了大氣、水污染的治理步伐。
同時，陳吉寧還介紹了“土十條”的部分實施細(xì)節(jié)。如，加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，實施農(nóng)用地分級管理和建設(shè)用地分類管理，開展土壤污染治理與修復(fù)。啟動全國土壤污染狀況詳查。繼續(xù)組織實施污染土壤治理與修復(fù)試點(diǎn)項目。推進(jìn)污染場地試點(diǎn)示范，建立規(guī)范的污染場地聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。完成京津冀三地關(guān)停搬遷工業(yè)企業(yè)場地排查。
立法前期已做大量調(diào)研
由于污染土壤面積廣大，各地自然條件復(fù)雜多變，污染程度深淺不一，污染土壤修復(fù)將是持久戰(zhàn)。雖然國家和地方政府也制定了一些專門的規(guī)范性法律和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)法也有對防治土壤污染的專門規(guī)定，但與土壤污染的形勢和建設(shè)生態(tài)文明社會的目標(biāo)相比，當(dāng)前的法律政策防控機(jī)制已顯得較為滯后，亟待建立健全。
中國已有水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、放射性污染防治法等專項污染防治法，它們對土壤污染防治也能起到間接作用，但卻是對單項環(huán)境要素的個別保護(hù)，對土壤污染的預(yù)防性、針對性和法律政策之間的協(xié)調(diào)性缺乏，無法從根本上和全局上解決土壤污染問題。通過法律的規(guī)范，既能明確和落實各級、各部門、企業(yè)、公民的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，建立健全有效的防治體系，又能增強(qiáng)人民群眾的意識、充分調(diào)動各方力量。
值得欣慰的是，陳吉寧在會議上表示，將大力推動環(huán)境保護(hù)立法，修改《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《核安全法》列入全國人大五年規(guī)劃。據(jù)了解，土壤污染防治立法前期已做的大量調(diào)查和治理工作，給專項的土壤污染防治立法提供了支撐。專家建議，在即將制定的土壤污染防治法中，應(yīng)明確相關(guān)主體尤其是主管部門和企業(yè)的法律責(zé)任以及權(quán)利義務(wù)，做到各相關(guān)部門協(xié)同配合，各司其職，氣、水、固廢、土壤污染同防同治，避免單項立法、部門立法、封閉立法、各自為政的弊端。
在完善土壤法律法規(guī)的同時，還應(yīng)切實提高土壤污染違法成本。在諸多重金屬污染事件中，土壤污染受害者未能得到及時救濟(jì)，土壤污染的責(zé)任人也少有得到嚴(yán)厲懲罰的。盡管新《環(huán)保法》提高了環(huán)境違法成本，但是真正實施起來依然缺乏配套措施，如環(huán)保行政部門與司法部門的銜接不夠，環(huán)保公益訴訟依然存在舉證難、鑒定難、索賠難、執(zhí)行難等諸多問題。目前，最高人民法院環(huán)境資源審判庭和各地環(huán)保法庭的相繼設(shè)立，為維護(hù)公民環(huán)境權(quán)利提供了契機(jī)，當(dāng)前還需加大培訓(xùn)專業(yè)人才、鼓勵發(fā)展民間環(huán)保公益組織。
治理嚴(yán)峻的土壤污染還需建立完善土壤環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。土壤污染治理對治理技術(shù)和工藝要求高，相關(guān)部門應(yīng)研究制訂土壤污染因子的標(biāo)準(zhǔn)體系，為土壤污染的風(fēng)險評估與風(fēng)險管理提供科學(xué)依據(jù)。同時加大加強(qiáng)對涉及重金屬企業(yè)廢水、廢渣，以及嚴(yán)格控制農(nóng)藥化肥投入量，加強(qiáng)土地污染修復(fù)的技術(shù)研發(fā)和示范應(yīng)用，提高技術(shù)準(zhǔn)入門檻。
此外，還要推進(jìn)信息公開保障公眾參與。重慶一家環(huán)保組織負(fù)責(zé)人告訴記者，以前對于大氣污染的相關(guān)數(shù)據(jù)，政府部門也一直遮遮掩掩，現(xiàn)在PM2.5的數(shù)據(jù)公開后不但沒有引發(fā)社會恐慌，反而促進(jìn)了社會共治。對于土壤污染的相關(guān)數(shù)據(jù)，有關(guān)部門應(yīng)該盡快加強(qiáng)信息公開的范圍和力度，增強(qiáng)公眾對土壤污染的認(rèn)知，促進(jìn)社會群策群力、共同參與和監(jiān)督。
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