推動環(huán)境質量約束性指標落地生根
今年全國兩會的重要議題之一就是審議“十三五”規(guī)劃綱要（草案）。這一草案首次寫入PM2.5等環(huán)境質量指標。綱要草案提出，今后5年，單位國內生產總值用水量、能耗、二氧化碳排放量分別下降23%、15%、18%，森林覆蓋率達到23.04%，還提出地級及以上城市空氣質量優(yōu)良天數(shù)超過80%、地表水質量達到或好于Ⅲ類水比例超過70%等目標。
大氣、水兩類環(huán)境質量指標首次納入作為生態(tài)環(huán)境保護領域的約束性指標，這是一個重大信號，具有劃時代特殊意義，標志著我國生態(tài)環(huán)境保護重點與方向的戰(zhàn)略調整，指明了“十三五”生態(tài)環(huán)境保護工作的核心與方向。當前，要深刻理解、認真領會，并以此指導“十三五”生態(tài)環(huán)保工作。
環(huán)境質量納入約束性指標符合環(huán)境治理的客觀規(guī)律，是我國發(fā)展觀的重大創(chuàng)新，具有歷史必然性和戰(zhàn)略性意義。
國際環(huán)境治理進程表明，大規(guī)模污染物排放量控制之后應轉向環(huán)境質量目標控制。以日本為例，1955年前日本致力于污染源排放強度控制，1956年~1991年逐步過渡到環(huán)境質量和污染物排放強度并重，1992年后確定為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康、建立可持續(xù)發(fā)展社會。美國、英國等發(fā)達國家上世紀70年代開始大幅控制二氧化硫排放量，上世紀90年代起轉向以降低主要污染物濃度為導向的治理氮氧化物和VOC綜合治理，用25年~30年左右的時間逐步實現(xiàn)環(huán)境質量全面改善。
我國自“九五”實施總量控制，“十一五”起實施污染物排放總量約束性控制，經(jīng)過十余年大工程、大治理的不懈努力，主要污染物減排成效明顯，4項重點污染物的濃度進入下降通道，部分地區(qū)環(huán)境質量有所改善，這為環(huán)境質量管理創(chuàng)造了物質基礎和基本條件。必須加強形勢預判、把握規(guī)律，盡早、主動地改革轉型，調整戰(zhàn)略重點，圍繞提高環(huán)境質量這一核心，堅持目標導向和問題導向，推動環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學化、法治化、精細化和信息化水平提升。
從規(guī)制、整治、征服自然到約束人的行為方式，這種發(fā)展方式的綠色轉型，必須以環(huán)境質量目標約束性控制為抓手推動落實。長期以來，我國一些地方重發(fā)展、輕環(huán)保，發(fā)展硬、保護軟，GDP考核的指揮棒導向作用過強，造成了發(fā)展的不平衡性、不可持續(xù)性。綠色發(fā)展理念提出的綠色富國綠色惠民、為人民提供更多的優(yōu)質生態(tài)產品的要求，必須通過落實環(huán)境質量約束性要求來實現(xiàn)。約束性環(huán)境質量指標沒有完成，GDP等預期性指標再搶眼也缺乏底色。“十三五”期間，資源環(huán)境民生方面的約束性指標數(shù)量增加、分量加重、占比提高，具體體現(xiàn)和落實了綠色發(fā)展理念，有利于全社會更好地統(tǒng)籌發(fā)展與保護、人與自然的關系，更加牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的思想，將生態(tài)環(huán)保由以往的制約因素轉變?yōu)橥苿咏?jīng)濟、社會、環(huán)境三者協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的動力。
對環(huán)境質量目標進行約束性控制，表明了國家提高環(huán)境質量的堅強決心和堅定信心，體現(xiàn)了民心所向。
約束性指標屬政府職責，代表著更多地提供優(yōu)質生態(tài)產品的公共服務承諾。我國在《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中首次將目標分為約束性指標和預期性指標。預期性指標主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn)；約束性指標是政府在公共服務和涉及公共利益領域對有關部門提出的工作要求，是政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，必須實現(xiàn)、必須完成的指標，具有強烈的國家意志。
基本的環(huán)境質量是一種公共產品，是政府必須確保的公共服務，環(huán)境質量約束性指標的提出，代表了政府向社會、向人民的莊嚴承諾。習近平總書記提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”，標志著政府從關注提供服務過渡到服務結果本身。治污減排是服務、是手段，而把環(huán)境質量即治污減排的結果作為目標，標志著政府環(huán)境管理思路與定位的重大轉變。
環(huán)境質量納入約束性指標體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境質量總體改善的目標要求，體現(xiàn)質量倒逼。長期以來，我國生態(tài)環(huán)境質量一直處于“局部改善、整體惡化”的態(tài)勢。黨的十八屆五中全會提出要實現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”目標，對全國尺度、大范圍、多要素環(huán)境質量改善程度提出明確要求，就是從穩(wěn)中趨好、變局部改善為總體性改善，這就要求做到改善領域要全面、改善程度要明顯、改善成果要惠益大多數(shù)群眾。具體而言，“生態(tài)環(huán)境質量總體改善”的基本要求是環(huán)境質量只能變好、不能變差、不能退步；基本表現(xiàn)是主要環(huán)境質量指標有所好轉，一些關注度高、影響范圍大的突出環(huán)境問題（如霧霾、城市黑臭水體）等得到基本解決，一些污染嚴重的地區(qū)環(huán)境質量明顯改善，一些代表性區(qū)域率先達標。對環(huán)境質量實施約束性控制，就是在具體指標上落實總體改善要求，表明了黨和政府提高環(huán)境質量的決心，是向污染宣戰(zhàn)的戰(zhàn)役目標導向。
環(huán)境質量指標具有可評價性和可感知屬性，可以滿足全面小康社會的環(huán)境要求，符合老百姓環(huán)境期盼。群眾關注的主要是環(huán)境治理的結果而非過程，要主動適應這種社會公眾訴求。應該看到，具有效果評價意義的環(huán)境質量指標的提出，使“生態(tài)環(huán)境總體改善”總體目標進一步具體化、形象化、生活化。這就要求各級政府必須用硬措施應對硬挑戰(zhàn)，抓出一批人民群眾看得見、摸得著、能受益的環(huán)境治理成果。
環(huán)境質量納入約束性指標只是一個起步，更重要的是有約有束、有商有量地強化落實地方政府負責的剛性要求，構建環(huán)境質量管理的機制體制政策制度體系。
一是構建以環(huán)境質量為核心的環(huán)境目標管理模式。“十三五”期間，生態(tài)環(huán)保目標設計上要體現(xiàn)《規(guī)劃綱要》中環(huán)境質量的剛性約束要求，建立以環(huán)境質量為核心的目標指標體系。在國家“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃研究編制的同時，就要同步考慮水、氣的約束性指標的落地、落實、落細問題。實施質量目標的年度和省市分解，實現(xiàn)可監(jiān)測、可分解、可統(tǒng)計、可評估、可考核。要兼顧2015年基數(shù)、氣象水文邊界條件的變化等因素，科學合理地將“國家與社會公開約定”的各項質量改善約束性目標落實到各省、各區(qū)域、各流域、各城市、各控制單元，形成約束性的指標目標集。目前不少省市并沒有將環(huán)境質量納入約束性控制，重點流域、首批實施新環(huán)境空氣質量監(jiān)測的74個城市外的不少地方，環(huán)境質量目標管理的基礎相對比較薄弱，需要大力推動。
二是上下結合實施環(huán)境質量清單式管理。與過去的總量目標較多實施自上而下的管理方式不同，由于我國環(huán)境質量具有區(qū)域分化的特征，因此，提高環(huán)境質量工作具有差異性和自下而上的特征。“十三五”期間，要“上下協(xié)商互動”，以“好差兩頭”、“大小并重”、遠近結合、可行可達、分級管理、公眾參與等原則，將公眾最希望解決的環(huán)境問題列入清單，質量改善要求落地，制定工作重點、治理進程、階段目標，確定量化要求，進行總量質量模擬響應分析，實施網(wǎng)格化監(jiān)管。
三是實施質量目標國家考核、國家監(jiān)測。以環(huán)境質量為核心的監(jiān)測、考核和評估體系，以及相關的機制體制尚未完全建立，需要抓緊推動。環(huán)境質量約束性控制，實際上強調的是地方政府的環(huán)境質量責任，這是環(huán)保法最基本的精神，也與黨政同責、一崗雙責一脈相承。按照《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》要求，要重構環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系，上收環(huán)境質量考核監(jiān)測事權，增強環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性、權威性和有效性，重點將國家大氣、水、土壤、生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測網(wǎng)建設、運行維護事權全部上收到中央本級，確保數(shù)據(jù)真實有效，確保環(huán)境質量監(jiān)測的數(shù)據(jù)有約束力，做實環(huán)境質量監(jiān)督考核。
四是實施系統(tǒng)治理和精準治理，提高治理實效。進行系統(tǒng)管理，就是要統(tǒng)籌結構優(yōu)化、污染治理、總量控制、達標排放、生態(tài)保護等舉措，運用多種手段進行綜合治理，實施多污染物協(xié)同控制，謀劃實施一批重大工程、重大項目和重大政策。治污減排要在各領域響應改善質量的要求，從過程控制的角度，強化專項治理、優(yōu)化制度、突出重點領域、落實重大工程。必須由地方政府根據(jù)地方差異化情況提出有針對性、有效性的措施，一區(qū)一策科學施治，排污單位要遵從質量改善差異化要求，強調精準治理、精準發(fā)力。
五是實施質量目標的監(jiān)督考核和問責。已經(jīng)出臺的“大氣十條”、“水十條”，以及即將出臺的“土十條”，核心思想就是提高環(huán)境質量，其配套的考核辦法體現(xiàn)了質量約束的思想。“大氣十條”空氣質量改善目標完成情況考核指標，終期考核實施質量改善績效“一票否決”，同時以環(huán)境質量排名的方式落實城市政府職責，引導社會監(jiān)督，督促地方政府履責。以三個“十條”的出臺和實施為基礎，完善環(huán)境質量目標考核問責機制，改革完善環(huán)境治理基礎制度，轉變環(huán)境保護部門角色，從“督企”轉向“督政”，對環(huán)境質量未達到約束性要求的，應有系統(tǒng)的罰則，并與生態(tài)補償資金、實施財政獎懲等掛鉤，建立調動地方改善環(huán)境質量積極性、主動性的政策機制。
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