呼喚環(huán)境公益訴訟的“春天”
4月11日，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院，一起環(huán)境民事公益訴訟案件正在一審宣判——被告徐州市鴻順造紙公司因三次偷排污水造成徐州蘇北堤河污染，被判承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用105.82萬元。
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這是自2015年1月1日新修訂的環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后，法院判決的又一起環(huán)境公益訴訟案件。與其他環(huán)境民事公益訴訟不同的是，此次案件的原告不是環(huán)保公益組織，而是徐州市人民檢察院。
為什么環(huán)境公益訴訟并沒有如公眾所期待般地迎來“春天”？社會(huì)組織緣何“缺位”？環(huán)境公益訴訟還面臨哪些困難和障礙？應(yīng)如何進(jìn)一步完善？帶著這些問題，記者采訪了有關(guān)專家和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人。
現(xiàn)狀：案件數(shù)量有所增長(zhǎng)總體情況仍不樂觀
有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自福建南平中院受理新環(huán)保法實(shí)施后全國(guó)首例環(huán)境公益訴訟案件以來，2015年1月至11月全國(guó)各級(jí)法院共受理環(huán)境公益訴訟案件48件。而自2007年至2014年的8年時(shí)間里，全國(guó)各級(jí)法院所受理的環(huán)境公益訴訟案件總數(shù)只有65件，其中民事公益訴訟57件、行政公益訴訟8件。
“與過去相比，新環(huán)保法實(shí)施一年多來環(huán)境公益訴訟在案件數(shù)量上有較大增長(zhǎng)，提起公益訴訟的社會(huì)組織也有不同程度的增加，但總體情況仍不太樂觀。”曾長(zhǎng)期就職于中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇對(duì)記者表示。
新環(huán)保法明確規(guī)定，“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會(huì)組織可以提起公益訴訟。
中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)今年3月中旬在一場(chǎng)通報(bào)會(huì)上披露，目前全國(guó)有1000余家社會(huì)組織具備起訴資格。然而，2015年僅有9家社會(huì)組織成為環(huán)境公益訴訟的原告，共提起37起個(gè)案。全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中只有10余個(gè)省、直轄市受理過公益訴訟個(gè)案。
此外，記者了解到，自開展試點(diǎn)以來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件超過17起，通過檢察建議等方式辦理公益訴訟訴前程序案件共計(jì)325件。
“此前有人認(rèn)為環(huán)境公益訴訟放開后可能導(dǎo)致濫訴，從當(dāng)前的情況來看，這種擔(dān)心明顯是多慮了。”馬勇認(rèn)為，無論是社會(huì)組織還是檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件量，與預(yù)期還是有差距的。
原因：社會(huì)組織財(cái)力人力不足相關(guān)配套制度缺失
是什么原因?qū)е颅h(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”？為何一年多以來只有區(qū)區(qū)9家社會(huì)組織向法院提起了公益訴訟？
“這與環(huán)保社會(huì)組織面臨的人力和財(cái)力瓶頸有關(guān)。”馬勇解釋，環(huán)境公益訴訟是一項(xiàng)嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)的法律活動(dòng)，環(huán)境違法案件取證和舉證難度大，環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估成本高，加上起訴、應(yīng)訴，都要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。大部分社會(huì)組織由于資金不足、專業(yè)人員欠缺等，都沒有能力和意愿開展環(huán)境公益訴訟。此外，相關(guān)的支持和保障機(jī)制跟不上也降低了社會(huì)組織提起公益訴訟的熱情。比如當(dāng)前鼓勵(lì)政府購(gòu)買第三方服務(wù)，但真正落到實(shí)處的比較少。
中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德指出，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟能否被受理關(guān)鍵在于該區(qū)域是否有專門的環(huán)境司法機(jī)構(gòu)設(shè)置。另外，當(dāng)?shù)卣八痉ú块T是否對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟持積極開放的態(tài)度，也是關(guān)鍵因素。
據(jù)了解，目前全國(guó)法院系統(tǒng)已建立了380多個(gè)環(huán)保法庭和環(huán)保審判合議庭。“設(shè)置環(huán)保法庭的一大初衷就是審理公益訴訟案件。但是當(dāng)前環(huán)境公益訴訟案件量這么少，這些環(huán)保法庭只能‘等米下鍋’，不利于其自身發(fā)展。”馬勇認(rèn)為。
當(dāng)前環(huán)境公益訴訟在法律制度配套方面也存在不足。馬勇介紹，損害社會(huì)公共利益是公益訴訟的核心，但是社會(huì)公共利益的具體內(nèi)容和范圍是什么，實(shí)體法上并沒有明確規(guī)定。
“另外，勝訴后的訴訟收益如何處理，比如環(huán)境損害賠償款的歸屬和監(jiān)管也沒有明確。現(xiàn)在通常的做法是打入地方財(cái)政賬戶，但這就存在一個(gè)‘好進(jìn)難出’的突出問題”。馬勇坦言，本來這筆費(fèi)用應(yīng)該專款專用，但是很多費(fèi)用并沒有及時(shí)用到修復(fù)治理上去，這也是影響公益訴訟可持續(xù)的重要原因。
舉措：完善程序規(guī)則各方加強(qiáng)合作
據(jù)了解，在徐州市檢察院訴鴻順造紙公司環(huán)境污染公益訴訟一案中，徐州市檢察院在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染線索后，向當(dāng)?shù)胤咸崞鹈袷鹿嬖V訟主體資格的三家環(huán)保社會(huì)組織分別發(fā)出了督促起訴意見書，然而上述組織稱目前不具備開展公益訴訟的能力，無法承擔(dān)起公益訴訟的責(zé)任，徐州市檢察院才作為公益訴訟人提起了這起公益訴訟，彌補(bǔ)了社會(huì)組織的缺位。
“可以看出，人民檢察院在維護(hù)環(huán)境公共利益方面同樣發(fā)揮著積極作用。”北京理工大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究所所長(zhǎng)羅麗表示，檢察機(jī)關(guān)一方面可以在環(huán)境違法行為發(fā)生后督促相關(guān)主體履行職責(zé)，另一方面還可以彌補(bǔ)相關(guān)主體履行職責(zé)的漏洞，直接提起環(huán)境民事或行政公益訴訟，實(shí)現(xiàn)維護(hù)公共利益的目的。
“檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以在環(huán)境公益訴訟中互相合作。”馬勇也認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中，可以首先由社會(huì)組織提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在必要的情況下作為支持起訴單位，在調(diào)查取證方面給予支持；在環(huán)境行政公益訴訟中，社會(huì)組織可以通過舉報(bào)的方式為檢察機(jī)關(guān)提供案源和初步證據(jù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織作為行政公益訴訟的主體。
羅麗進(jìn)一步指出，新環(huán)保法盡管在一定程度上解決了公益訴訟主體資格問題，但還需要進(jìn)一步處理好環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)部及外部的銜接，如檢察院提起民事公益訴訟要件與法院受理民事公益訴訟要件的銜接、檢察院行使檢察權(quán)提起行政公益訴訟與檢察院作為公益訴訟人提起民事公益訴訟職責(zé)之間的銜接。“有關(guān)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟是否也應(yīng)設(shè)置訴前程序，也值得進(jìn)一步研討。”羅麗表示。
“環(huán)境公益訴訟具有確立和救濟(jì)公眾環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督制約行政權(quán)力、補(bǔ)充強(qiáng)化環(huán)境政策的獨(dú)特價(jià)值和功能。”今年年初，最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在云南昆明召開的環(huán)境公益訴訟審判工作座談會(huì)上表示，要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟審判工作，各級(jí)法院要認(rèn)真貫徹落實(shí)探索跨行政區(qū)劃管轄制度的改革任務(wù)，深入研究公益訴訟受理?xiàng)l件、證據(jù)制度、責(zé)任形式等問題，健全完善環(huán)境民事和行政公益訴訟程序規(guī)則。
“做好環(huán)境公益訴訟工作需要法院、檢察院、環(huán)保部門、社會(huì)組織及立法機(jī)關(guān)的多方參與，如此才能讓環(huán)境公益訴訟之路越來越順暢，迎來真正的‘春天’。”羅麗表示。（本報(bào)記者靳昊）
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