異地排污行為呈現(xiàn)多發(fā)趨勢 如何走出“以鄰為壑”困局？
近日，上海市綠化和市容管理局發(fā)布消息稱，“太湖垃圾傾倒事件”涉事的8艘垃圾運載船只已押解回上海，船上建筑垃圾將被規(guī)范處置。上海方面已做好消納準備，“船上的垃圾將全部運往老港的建筑垃圾應急處置場所，進行規(guī)范處置。”對于涉事企業(yè)和個人，上海目前正在配合蘇州警方調(diào)查，待調(diào)查結果出來后，上海將會相應地予以行政處罰手段，從嚴查處。
異地排污行為呈現(xiàn)多發(fā)趨勢
近年來隨著上海的建設和發(fā)展，建筑垃圾消納場所日漸緊張。上海近年來在不斷研究建筑垃圾資源化利用，如浦東機場外圍的圍海造地工程建設中，就利用了部分工程渣土。此次涉及的垃圾基本為裝修垃圾和拆房垃圾，成分復雜，需經(jīng)分揀后才能資源化利用。上海正在著手進行系統(tǒng)性研究，如在收運處環(huán)節(jié)能做到適當分揀，這部分建筑垃圾80％—90％可以實現(xiàn)資源化利用。
據(jù)媒體報道，在此之前，自2016年6月15日起至案發(fā)，宕口堤岸已被傾倒垃圾約1．2萬余噸。這些垃圾都來自上海。垃圾轉移如同走私一樣，其動力是經(jīng)濟利益。因此，要反思垃圾管理的制度設計，革除垃圾非法轉移的動力，從根本上杜絕此類事件發(fā)生。
其實，異地偷排污染物這種“以鄰為壑”的環(huán)境違法行為，近年來有多發(fā)趨勢。異地排污已成部分地區(qū)水源、土地污染的重要原因。據(jù)專家研究估算，我國每年危險廢物產(chǎn)生量超過1億噸，約有7000萬噸尚未納入環(huán)保部門統(tǒng)計范圍之內(nèi)，給環(huán)境保護帶來巨大壓力。往往幾車廢水下去，就可能讓多年的治污減排努力化為泡影。
一些企業(yè)之所以想鉆異地排污的空子，是存在雙重僥幸心理。一方面，盡管我國法律規(guī)定了危險廢物轉移聯(lián)單制度，但受管理權限分割和地方保護主義的束縛，加上違法者往往選擇偏僻的農(nóng)村地區(qū)傾倒，運輸時間也專挑夜間，“暗度陳倉”的現(xiàn)象屢禁不絕。
另一方面，是人們對法律層面的錯誤認識。一些實施異地排污行為的企業(yè)認為，即便被發(fā)現(xiàn)和查處，監(jiān)管部門只能查到運輸者、處置者身上，他們還有機會金蟬脫殼。在不少案件查處過程中，企業(yè)負責人都聲稱，對運輸人或處置人跑到異地直接傾倒危險廢物的行為毫不知情，以此逃避法律責任。
嚴格立法打擊垃圾非法轉移
從公開報道看，上海垃圾偷倒江蘇，非偶發(fā)事件。針對此類事件，筆者認為，有以下幾方面值得探討。
首先，要建立嚴厲處罰制度，打擊垃圾非法轉移和偷倒一般垃圾的行為。目前，國家對危險廢物非法傾倒有嚴厲處罰措施，但是對一般廢物如建筑垃圾、生活垃圾個人非法轉移和偷倒行為還沒有明確的處罰規(guī)定，或處罰太輕。
《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》強調(diào)，“非法排放、傾倒、處置危險廢物含3噸以上的”，即構成刑法第338條的嚴重污染環(huán)境罪。而根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對“隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾的”，“在運輸過程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的”，個人處二百元以下的罰款。但目前許多地方還沒有對一般垃圾私自跨地區(qū)轉移處理作為處罰規(guī)定，有些則剛開始規(guī)定。如2016年1月1日起施行的《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》規(guī)定，“不得擅自將境外和省外生活垃圾轉移至本省處理”。違反本條例第十九條第六項規(guī)定，擅自收集、運輸處理境外和省外垃圾的，由市、縣（區(qū)）人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門處五萬元以上十萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的吊銷經(jīng)營許可證。
其次，要反思垃圾管理的制度設計，革除垃圾非法轉移的動力，從根本上杜絕這類事件發(fā)生。發(fā)生這樣的垃圾轉移，其動力是經(jīng)濟利益。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、環(huán)境保護要求的差異造成不同地區(qū)垃圾處理成本的差異，這種差異增大就會產(chǎn)生一般廢物的轉移動力。一些發(fā)達國家為了抑制垃圾地區(qū)間轉移，采用非完全計量收費，如將一般垃圾收費分解成兩部分，即固定部分和變動部分。固定部分并不與垃圾量直接掛鉤，如生活垃圾收費根據(jù)住房面積，其它一般廢物根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模等；而變動部分與垃圾量直接掛鉤。這樣操作之下，單位垃圾量收費顯著降低，垃圾跨地區(qū)轉移的經(jīng)濟動力也就會消除。
最后，應該正確認識垃圾減量的目標要求。上海市曾經(jīng)將生活垃圾減量化工作作為上海市“十二五”規(guī)劃中的一項重要內(nèi)容，并明確生活垃圾源頭減量目標，以2010年為基數(shù)，每年減少5％，至2015年確保人均生活垃圾處置量減少20％，到2020年力爭減少50％。但是，包括生活垃圾在內(nèi)的很多垃圾都是由人的消費產(chǎn)生的，如果人口增加，同時又千方百計擴大消費，在這樣的背景下，制定垃圾減量目標是想當然的想法，也許這才是發(fā)生垃圾異地傾倒的重要原因。另外，有些地方不僅不切實際地提出垃圾減量化具體指標要求，還提出超量征收較高處理費的經(jīng)濟措施。這些措施也許初衷是好的，但實際結果卻可能助長垃圾跨地區(qū)非法轉移發(fā)生。
因此，要想堵住垃圾偷倒的監(jiān)管漏洞，各地必須要積極探索建立垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應急處置機制。同時，環(huán)保部門要發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責，尤其要加強對垃圾填埋場、焚燒廠等處置單位的監(jiān)管。針對一般垃圾轉移過程中流動性和隱蔽性強這一問題，在監(jiān)管難度大的情況下，除了重罰之外，應積極運用好鼓勵公眾監(jiān)督這種有效的辦法。例如韓國實行垃圾計量收費后，為打擊個人偷倒垃圾，一方面重罰，另一方面鼓勵民眾舉報，規(guī)定將罰款的80％獎勵給舉報者。
監(jiān)管布局應各有側重
筆者認為，這起垃圾傾倒事件提醒各地要積極探索建立生活垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應急處置機制。一旦出現(xiàn)確需轉移至外地處置的情況時，應加強商榷并經(jīng)接受地同意后，方可轉移，確保垃圾有效處置。
當前，垃圾處置管理比較薄弱的原因大都在于以下兩個方面：一方面，處置單位為了降低處置成本，在收到生活垃圾后將垃圾外包，交由沒有處置資質或處置成本低的單位處置，從而賺取差價；另一方面，個別環(huán)衛(wèi)部門負責人為了牟取私利，擅自將垃圾直接交由他人處置，以牟取私利。
基于此，要杜絕此類問題的再次發(fā)生，一定要抓住責任落實這個牛鼻子。以生活垃圾處理為例，我國法律明確規(guī)定，地方政府對行政區(qū)域環(huán)境質量負責，縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監(jiān)督管理工作。目前，生活垃圾處置一般模式為：垃圾由環(huán)衛(wèi)部門或環(huán)衛(wèi)部門招標的單位清掃、收集后，統(tǒng)一交本地的生活垃圾填埋場進行衛(wèi)生填埋，或交由屬地的垃圾焚燒廠、資源分類利用廠家處置，環(huán)衛(wèi)部門和處置單位形成穩(wěn)定的契約關系，處理費用由環(huán)衛(wèi)部門支付？梢，抓住地方政府及環(huán)衛(wèi)部門和處置單位的責任落實，也就抓住了問題的關鍵。
地方政府應將垃圾污染防治納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，加大投入，進一步完善城鄉(xiāng)環(huán)；A設施，確保垃圾處置能力與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化帶來的劇增垃圾量相匹配；加大對相關部門的督查力度，加強垃圾處置全過程管理，梳理存在的薄弱環(huán)節(jié)；加強信息調(diào)度，建立可追蹤、可查詢的運輸、處置臺賬，確保每一車船的垃圾得到安全處置。要抓住經(jīng)濟利益這條主線，讓守法者受益、讓違法者受罰，讓政府付費和環(huán)境效益相匹配。
所以，筆者認為，對于已經(jīng)出現(xiàn)的問題，垃圾產(chǎn)生地政府要開展倒查，對環(huán)衛(wèi)部門、處置單位及運輸單位等開展調(diào)查，查明原因、明確責任，依法依規(guī)嚴肅處理相關責任人，并配合妥善處置傾倒的垃圾，切實形成強大的威懾力量。
當前，要積極探索建立垃圾處置聯(lián)防聯(lián)控和應急處置機制。同時，環(huán)保部門要發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責，尤其要加強對垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等處置單位的監(jiān)管，確保處置單位符合環(huán)保規(guī)范，做到正常運行、達標排污。同時，杜絕垃圾跨界傾倒應三管齊下，在提升垃圾處置能力的同時，消除垃圾處理黑色利益鏈的關鍵是要落實垃圾產(chǎn)生者主體責任，實現(xiàn)全過程監(jiān)督管理。
當然，末端治理的力度再大，仍然是被動、滯后的，監(jiān)管部門還需要在預防性管理措施上有所突破。目前的問題，主要是聯(lián)合執(zhí)法存在真空地帶，異地排污的車輛和運輸不歸環(huán)保部門監(jiān)管，而有監(jiān)管能力的公安部門又不掌握危險廢物管理的相關信息。因此，除了加強部門之間的信息溝通，更重要的是形成各有側重的監(jiān)管布局。比如，對異地排污的現(xiàn)場執(zhí)法、追查，可由公安部門主導，而環(huán)保部門則對生產(chǎn)企業(yè)加強監(jiān)督，督促企業(yè)完善臺賬制度，對危險廢物的產(chǎn)生、運輸及最終流向進行全過程管理。調(diào)動各個方面的環(huán)境監(jiān)管力量，從源頭監(jiān)控和末端治理多方圍堵，這樣，異地排污才會逐漸得到根治。
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