關(guān)于環(huán)保垂直管理制度改革的思考
要制定一整套運行機制，以責任清單為依托，仿效全國政協(xié)的“雙周協(xié)商”機制，構(gòu)建定期會商制度，每年解決一些突出的環(huán)境問題；以環(huán)委會的名議定期或不定期開展督查督辦；以當?shù)丨h(huán)保部門為依托，做大做強做實環(huán)委會辦公室，代表環(huán)委會行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，以環(huán)委會的名義開展環(huán)境保護工作。
◆陳華勛
實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，是黨的十八屆五中全會做出的一項重大決策部署。2016年9月，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。此次垂管改革是自上而下的推進，實施方案的頂層設(shè)計主要在省級黨委和政府，市縣兩級黨委、政府及其相關(guān)部門怎么辦？怎么做？選取幾個問題，談點個人的看法。
推進環(huán)保責任清單落實是環(huán)保垂管改革成功的基石
《意見》把“強化地方黨委和政府及其相關(guān)部門的環(huán)境保護責任”列在推進改革的第一位，凸顯環(huán)境保護責任的重要性和緊迫性。且《意見》在中央文件層面首次提出制定并落實環(huán)境保護“責任清單”，用清單的方式來固化責任、細化責任。
一要厘清黨委和政府的主體責任與相關(guān)部門的工作職責定位差異，制定“三大類、若干小類”責任清單，落實好地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求。
第一大類是地方黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的責任清單。包括黨委責任清單、政府責任清單、黨委主要領(lǐng)導(dǎo)責任清單、政府主要領(lǐng)導(dǎo)責任清單，體現(xiàn)負總責、主體責任和主要責任。
第二大類是地方黨委和政府相關(guān)部門的責任清單。凡是涉及生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展、環(huán)境保護的黨委部門和政府部門都要承擔與職能相對應(yīng)的責任，每個部門都制定自己責任范圍的責任清單，體現(xiàn)“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保”的直接責任。
第三大類是地方環(huán)保部門的責任清單。體現(xiàn)環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理責任。
二要全覆蓋與抓關(guān)鍵相結(jié)合，對《意見》中點了名的差距較大的污染防治工作重點抓、抓重點！兑庖姟分赋，“明確各相關(guān)部門在工業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車船污染防治、自然生態(tài)保護等方面的環(huán)境保護責任，按職責開展監(jiān)督管理”。對上述6類污染防治問題，要細分責任，認真落實到相關(guān)部門的責任清單中去，抓實抓細抓好，取得階段性成果。
三要同步建立和完善相關(guān)監(jiān)督考核和獎懲制度，推動責任清單落地落實。責任清單是從權(quán)力清單引申出來的，同時又是考核的憑據(jù)和獎懲的依據(jù)。因此，一張責任清單同時又是一張考核清單、獎懲清單、追責清單。做好責任落實情況考核評價，就要借助于中央和各省已經(jīng)建立和正在建立完善的4個方面制度。
一是中央環(huán)保督察。督察的對象主要是各省級黨委、政府，及其有關(guān)部門，并且下沉到部分地市級黨委和政府。
二是省級環(huán)保監(jiān)察。省級環(huán)保監(jiān)察主要針對市州和部分生態(tài)功能地位重要、環(huán)境保護任務(wù)繁重或環(huán)境問題相對突出的縣市區(qū)黨委和政府及有關(guān)部門。此次垂改任務(wù)中有關(guān)環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省環(huán)保廳統(tǒng)一行使，監(jiān)察的范圍和內(nèi)容主要是市縣兩級政府及相關(guān)部門對環(huán)保政策的執(zhí)行情況，一崗雙責的落實情況和環(huán)境質(zhì)量責任落實情況。
三是生態(tài)環(huán)境保護目標責任制。《意見》明確“地方各級黨委和政府將相關(guān)部門環(huán)境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核”。雖然現(xiàn)在有考核，但考核權(quán)重不夠，考核結(jié)果運用偏軟，沒起到較好的作用。從2016年上半年中央環(huán)保督察公布的情況看，多個被督察的省都存在類似情況，其中河南省的年度考核方案中，“生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力”這一項對發(fā)達區(qū)鄭州權(quán)重占18%、非發(fā)達區(qū)權(quán)重占16%，受到通報批評。
四是“一票否決制”。保護環(huán)境是國家的基本國策，國務(wù)院《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》第十六條規(guī)定，地方各級人民政府要切實把環(huán)境保護放在全局工作的突出位置，列入重要議事日程，明確目標任務(wù)，完善政策措施，組織實施國家重點環(huán)保工程。制定生態(tài)文明建設(shè)的目標指標體系，納入地方各級人民政府績效考核，考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，實行環(huán)境保護一票否決制。環(huán)保“一票否決制”在當前仍具有較強的政策性和現(xiàn)實性，與干部考核等人事制度密切相關(guān)。其實際運行效果主要取決于地方黨委、政府的決心和力度，取決于考核目標、措施、評價指標的科學(xué)性，取決于環(huán)保部門與紀檢部門的聯(lián)動機制。
總之，垂直管理制度改革不單單是對環(huán)保機構(gòu)的垂直管理，而是對“條”“塊”關(guān)系的重新界定。首先必須明確和強化的是地方黨委和政府及相關(guān)部門的環(huán)保責任。這也是本次垂直管理制度改革最鮮明的特征，是此次改革的一項基礎(chǔ)性制度安排，是垂管實施方案中最重要、最不可缺少的一部分。做好了這項工作，環(huán)保體制的根就扎穩(wěn)了，環(huán)境治理現(xiàn)代化的基石就牢固了，環(huán)境質(zhì)量改善的目標就有望早日實現(xiàn)。
構(gòu)建大環(huán)保格局是環(huán)保工作高效運行的重要支柱
以縣級為例，垂管改革后，縣級環(huán)保部門成為市級環(huán)保部門的分局，其人財物全部上收到市級，不再成為縣級政府的組成部門或工作部門。那么，縣級環(huán)保部門又如何處理與縣級政府的關(guān)系？如何開展工作、履行環(huán)保責任？《意見》做了很多針對性的配套安排，其中特別強調(diào)要建立健全議事協(xié)調(diào)機制。
現(xiàn)在各地設(shè)立的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)名稱不一，有的叫環(huán)委會，有的叫環(huán)保聯(lián)席會。由于職責不清、關(guān)系沒理順，一年到頭都不開一次會、議一次事。個別地方應(yīng)景式地一年開一次會，徒有虛名。現(xiàn)在《意見》將同級環(huán)保部門設(shè)為環(huán)境保護議事協(xié)調(diào)機制的辦事機構(gòu)，承擔具體工作。個人認為，必須強化這一機制的建設(shè)，由地方黨委政府牽頭，黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔任環(huán)委會主任，相關(guān)部門主要負責人為委員，環(huán)保局長為委員會辦公室主任。同時要制定一整套運行機制，以責任清單為依托，仿效全國政協(xié)的“雙周協(xié)商”機制，構(gòu)建定期會商制度，每年解決一些突出的環(huán)境問題；以環(huán)委會的名議定期或不定期開展督查督辦；以當?shù)丨h(huán)保部門為依托，做大做強做實環(huán)委會辦公室，明確職責，強化手段，賦予查處權(quán)、考核權(quán)、獎懲建議權(quán)等，代表環(huán)委會行使統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，以環(huán)委會的名義開展環(huán)境保護工作。
建立統(tǒng)籌管理的執(zhí)法和監(jiān)測機構(gòu)是環(huán)保能力建設(shè)現(xiàn)代化的重要抓手
一是必須弄清垂管改革中環(huán)保四大事權(quán)的劃分和設(shè)置！兑庖姟返谌蟛糠“調(diào)整地方環(huán)境保護管理體制”，明確了環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)察四大事權(quán)應(yīng)在省級統(tǒng)一的基礎(chǔ)上分開設(shè)置，這也是此次垂管改革對環(huán)境保護內(nèi)部管理體制改革的一個最顯著的特點。其中，在管理事權(quán)方面，將縣環(huán)保局現(xiàn)有的環(huán)保許可等職能上交市環(huán)保局，在市局授權(quán)范圍內(nèi)承擔部分環(huán)保許可具體工作。在監(jiān)測事權(quán)方面，將省級和市縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查評價和考核工作由省環(huán)保廳統(tǒng)一負責，市監(jiān)測站調(diào)整為省廳駐市監(jiān)測機構(gòu)，人財物由省廳直管。在執(zhí)法事權(quán)方面，將環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，把縣局調(diào)整為市局的派出機構(gòu)，由市局直管；市局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級執(zhí)法力量；縣局強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，實施現(xiàn)場檢查、行政處罰、行政強制。在監(jiān)察事權(quán)方面，將市縣兩級環(huán)保局的環(huán)境監(jiān)察與執(zhí)法事權(quán)分開，監(jiān)察職能上收，由省廳統(tǒng)一行使，通過向市或跨市區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察，監(jiān)察結(jié)果由省廳向省委省政府報告。
二是健全條塊結(jié)合、權(quán)責分明的內(nèi)部管理體制。根據(jù)《意見》第七條、第八條第一款和第十條第二款的規(guī)定，可在省級層面設(shè)置按片區(qū)塊狀為主的監(jiān)察和監(jiān)測體制。如湖南省擬設(shè)立湘南片區(qū)、湘中片區(qū)、湘西片區(qū)、洞庭洞片區(qū)、長株潭片區(qū)的監(jiān)察分局和監(jiān)測分站，由省廳統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度，人員由省廳和片區(qū)內(nèi)環(huán)保局抽調(diào)組成，機構(gòu)級別、職能、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等納入省廳統(tǒng)一的機構(gòu)編制“三定”方案中去，確保環(huán)境質(zhì)量考核的科學(xué)性和準確性，確保“督政”的時效性和權(quán)威性。根據(jù)《意見》第九條和第十三條第三款的要求和中央最近部署的全面推進河長制的要求，在市級層面設(shè)置以水系流域條狀為主的執(zhí)法體制。如湖南省郴州市擬設(shè)立以資興、桂東、汝城、宜章為主的東江湖執(zhí)法隊，以資興、蘇仙、北湖、永興、安仁為主的耒水流域執(zhí)法隊，以臨武、北湖、宜章為主的武水流域執(zhí)法隊，以臨武、嘉禾、桂陽為主的舂陵江流域執(zhí)法隊，整合市縣兩級執(zhí)法力量，取消縣級執(zhí)法大隊，由市局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度，機構(gòu)編制由市委明確。同時，為配合現(xiàn)場執(zhí)法的需要，撤銷縣級監(jiān)測站，組建以上述流域為主的4個中心站。力爭3至5年內(nèi)，按照國家標準化建設(shè)要求，從人財物三方面入手，集中資源、集中力量，以市級站的標準，重建流域中心站。
三是在當?shù)攸h委政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，精心謀劃、精準施策，做好環(huán)保四大事權(quán)落地生根。市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現(xiàn)的問題，確保改革工作順利開展，環(huán)保工作有序推進。環(huán)保部門要細心調(diào)研，精心設(shè)計改革實施方案，多向黨委政府匯報，多給黨委政府當參謀出主意，確保改革實施方案全面科學(xué)，確保環(huán)保管理體系高效順暢運行。
建立健全機構(gòu)編制和干部交流制度是環(huán)保部門干事創(chuàng)業(yè)的重要保障
環(huán)保垂管改革涉及到機構(gòu)編制的重大調(diào)整，涉及到干部隊伍的穩(wěn)定和切身利益，不可小視。因此建議：
一是各地省廳率先垂范帶好頭起好步，把環(huán)保部門是行政機構(gòu)、使用行政編、列入執(zhí)法序列三件大事穩(wěn)固下來。在省級改革實施方案和“三定”方案中，明確環(huán)保部門的性質(zhì)、身份、地位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、經(jīng)費預(yù)算基數(shù)等，明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)和二級機構(gòu)的設(shè)置、級別、編制數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和能力建設(shè)標準等，明確省環(huán)委會辦公室的職責職能和運行機制，明確新設(shè)片區(qū)機構(gòu)的性質(zhì)、級別、編制數(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等等。
二是行政編數(shù)在省級統(tǒng)籌時盡量向市縣一線傾斜，F(xiàn)在市縣兩級行政編制嚴重短缺，縣級執(zhí)法大隊都是事業(yè)單位事業(yè)編制，一個縣局行政編只是個位數(shù)。對暫時不能滿足的，爭取省市黨委政府高度重視，分期分批逐年解決，特別是市縣兩級人員編制差異性很大，先上收后消化。
三是建立干部縱向和橫向交流機制，用制度化來代替隨意性。爭取省委出臺政策，每五年交流1次，特別是市縣兩級環(huán)保干部能進能出，保持隊伍的流動性，新鮮血液的互動性。省廳探索出臺文件，每3年一次進行內(nèi)部的上下交流和市與市之間的交流，為干部的素質(zhì)提升和廉潔安全提供制度安排。
四是積極穩(wěn)妥地推進人員劃轉(zhuǎn)，保持隊伍穩(wěn)定有序。省級監(jiān)察隊伍的組建，建議由三方面人員組成，抽調(diào)現(xiàn)有市局部分人員、省廳現(xiàn)有部分人員和公開招錄選配部分人員。市級監(jiān)測站人員整體劃轉(zhuǎn)省廳，不宜收一批留一批？h級機關(guān)和監(jiān)測執(zhí)法人員只調(diào)整人員隸屬關(guān)系和財政供養(yǎng)關(guān)系，全部上收市局管理。其他人員如無編人員、自收自支編制人員、差額撥款編制人員暫維持不變，F(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部超編混編混崗的清理問題，不要納入這次垂管改革工作中，待改革完成后再逐步理順。
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