環(huán)保部排污許可管理辦法培訓(xùn)暨座談會(huì)召開(kāi)
2018年1月29日上午，環(huán)保部在北京舉辦了全國(guó)《排污許可管理辦法（試行）》培訓(xùn)班，對(duì)新發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》（稱《管理辦法》）以及對(duì)國(guó)家排污許可信息系統(tǒng)2.0版本帶來(lái)的新變化進(jìn)行詳細(xì)解讀。29日下午，就地方排污許可制實(shí)施一年以來(lái)的工作情況及存在的問(wèn)題開(kāi)展分組討論。環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司和部評(píng)估中心有關(guān)負(fù)責(zé)同志分別主持了兩組討論會(huì)。全國(guó)各地環(huán)保部門(mén)對(duì)這次會(huì)議表示了極高的熱情，報(bào)名踴躍，但因會(huì)場(chǎng)規(guī)模限制，有更多同志不能到現(xiàn)場(chǎng)，我們對(duì)此表示歉意。
培訓(xùn)班上，環(huán)保部規(guī)財(cái)司對(duì)《排污許可管理辦法（試行）》進(jìn)行了詳細(xì)解讀：
首先，介紹了《管理辦法》的編制背景和排污許可制度改革的定位
《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦2016【81號(hào)】）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）發(fā)布以來(lái)，為建立統(tǒng)一公平的覆蓋所有固定污染源的排污許可制度提供了設(shè)計(jì)圖，明確了目標(biāo)、提出了具體改革任務(wù)。《管理辦法》是落實(shí)《實(shí)施方案》的施工圖，通過(guò)邊實(shí)踐、邊總結(jié)、邊完善，最終編制完成的。與《排污許可證管理暫行規(guī)定》相比，《管理辦法》充分吸收了法律專家的建議、地方環(huán)保部門(mén)提出的寶貴意見(jiàn)以及15個(gè)行業(yè)排污許可證核發(fā)過(guò)程中形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使其根據(jù)可操縱性，并對(duì)《暫行規(guī)定》中模糊問(wèn)題進(jìn)行明確和細(xì)化，是進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)排污許可制實(shí)施的重要基礎(chǔ)性文件。
“十九大”報(bào)告指出，要著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，需要強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)保信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制披露、嚴(yán)懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。環(huán)保部部務(wù)會(huì)在審議通過(guò)《管理辦法》的時(shí)候提到，實(shí)施排污許可制是貫徹落實(shí)十九大精神，強(qiáng)化排污者責(zé)任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能，改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。
實(shí)施排污許可管理是強(qiáng)化固定污染源管理的最基本手段，為環(huán)保部門(mén)提供了解決長(zhǎng)期想解決而未解決的歷史遺留問(wèn)題的機(jī)會(huì)，環(huán)保部門(mén)必須抓住這個(gè)窗口期，下大力氣解決問(wèn)題。
實(shí)施排污許可制度要堅(jiān)持做到發(fā)一個(gè)行業(yè)清一個(gè)行業(yè)，核發(fā)一個(gè)行業(yè)的排污許可證，就要摸清該行業(yè)企業(yè)的底數(shù)，掌握行業(yè)企業(yè)的環(huán)境問(wèn)題，把所有企業(yè)納入監(jiān)管范圍。
其次，培訓(xùn)逐條解讀了《管理辦法》的主要內(nèi)容
1.關(guān)于合理確定許可的內(nèi)容，跟《暫行規(guī)定》相比，《管理辦法》對(duì)許可內(nèi)容的規(guī)定發(fā)生了變化。
首先，《管理辦法》將《暫行規(guī)定》中的“基本信息”分成“基本信息”和“登記信息”兩類，其中基本信息包括企業(yè)名稱、地址、法人、行業(yè)類別等，類似于索引信息。登記信息包括主要生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品產(chǎn)能、產(chǎn)污環(huán)節(jié)治理設(shè)施等。此種劃分是為了便于明確責(zé)任和審核要求。
其次，將“管理要求”納入“許可事項(xiàng)”中，作為許可事項(xiàng)的重要組成部分，而在《暫行規(guī)定》中，許可事項(xiàng)和管理要求是分開(kāi)的！豆芾磙k法》中的許可事項(xiàng)一部分同《暫行規(guī)定》中的許可事項(xiàng)，如排污口的位置，監(jiān)測(cè)信息，污染物種類、濃度等等，另外一部分是管理的要求，包括自行監(jiān)測(cè)、報(bào)告、信息公開(kāi)等，《管理辦法》明確了許可事項(xiàng)包含管理要求，上述所有內(nèi)容通稱為許可事項(xiàng)，不僅包括排污口的位置和數(shù)量、排放方式和去向、污染物的種類、濃度、許可量，還包括自行監(jiān)測(cè)記錄、臺(tái)賬報(bào)告、信息公開(kāi)，等等。
最后，增加了承諾書(shū)，排污許可證依排污單位申請(qǐng)與承諾核發(fā)，承諾書(shū)是體現(xiàn)排污單位主體責(zé)任的重要形式，因此《管理辦法》將承諾書(shū)作為排污許可證副本的重要組成部分，同時(shí)也增加了一些企業(yè)需要承諾的內(nèi)容，比如說(shuō)承諾企業(yè)自己不存在淘汰的落后產(chǎn)能工藝和設(shè)備，承諾在有效期內(nèi)，如果排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，企業(yè)要及時(shí)申請(qǐng)變更。
排污許可證副本中不同部分其負(fù)責(zé)主體不盡相同，基本信息和登記事項(xiàng)是由排污單位對(duì)其內(nèi)容負(fù)責(zé)的，尤其是登記事項(xiàng)，是由排污單位填報(bào)，并在許可證副本中記錄。而許可事項(xiàng)是由排污單位申請(qǐng)，經(jīng)核發(fā)機(jī)關(guān)審核確定以后，再在許可證當(dāng)中規(guī)定——“記錄”和“規(guī)定”是不同的法律用語(yǔ)，對(duì)應(yīng)著不同的法律責(zé)任。也就是說(shuō)：一個(gè)許可證，如果說(shuō)是因?yàn)槠髽I(yè)填報(bào)的登記事項(xiàng)搞錯(cuò)了，由此導(dǎo)致排污許可核發(fā)錯(cuò)誤，責(zé)任在于企業(yè)；許可事項(xiàng)則是由環(huán)保部門(mén)把關(guān)的內(nèi)容！豆芾磙k法》把整個(gè)許可證的內(nèi)容進(jìn)行了這樣一個(gè)劃分以后，責(zé)任也非常的清楚了。
2.關(guān)于分類管理，根據(jù)污染物產(chǎn)生量、排放量大下或者環(huán)境危害程度高低，排污許可制重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理。《管理辦法》進(jìn)一步明確實(shí)施排污許可重點(diǎn)管理排污單位就是重點(diǎn)排污單位。“大氣污染防治法”和“水污染防治法”里對(duì)重點(diǎn)排污單位的義務(wù)有一系列的規(guī)定，包括信息公開(kāi)、在線監(jiān)測(cè)等方面的要求，因此實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理的排污單位應(yīng)當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行。
3.關(guān)于核發(fā)權(quán)限，結(jié)合我國(guó)垂改工作的推進(jìn)，《管理辦法》對(duì)核發(fā)權(quán)限也進(jìn)行了調(diào)整和進(jìn)一步細(xì)化，明確了排污單位的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地”的市級(jí)環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)許可證的核發(fā)。比如說(shuō)北京的企業(yè)在上海建廠，還比如一個(gè)廠生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所在北京，但是一個(gè)排水口在河北地界，類似這樣的情形如何發(fā)證？《管理辦法》都做了比較明確的規(guī)定。
4.關(guān)于許可排放濃度和許可排放量，《管理辦法》突出細(xì)化了排污許可證的兩大核心內(nèi)容，即許可排放濃度和許可排放量的確定。《管理辦法》明確了按照國(guó)家或地方的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定許可排放濃度。
那么，問(wèn)題來(lái)了，許可排放濃度由標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的情況下，排污許可證如何實(shí)現(xiàn)一廠一策，又該如何與環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)掛鉤呢？答案是通過(guò)控制許可排放量來(lái)跟環(huán)境質(zhì)量掛鉤！豆芾磙k法》首先明確了通過(guò)核發(fā)排污許可證確定的污染物排放總量就是企業(yè)總量排放的紅線，也就是說(shuō)，超過(guò)了這個(gè)許可排放量，企業(yè)就將被依據(jù)大氣法和水污染防治法的要求，按照超總量排污進(jìn)行處罰。同時(shí)規(guī)定根據(jù)不同時(shí)間段環(huán)境容量的不同，我們可以通過(guò)規(guī)定不同的許可排放量，來(lái)控制企業(yè)污染物排放，滿足環(huán)境質(zhì)量要求。比如說(shuō)在重污染天氣的時(shí)候，要控制企業(yè)的排放，要么讓企業(yè)停下來(lái)，要么采取減產(chǎn)或者其他相應(yīng)的措施。
此外在許可排放量的確定上，《管理辦法》給出的具體的確定原則，如跟環(huán)評(píng)的銜接問(wèn)題，《管理辦法》設(shè)置了一個(gè)銜接的時(shí)間段，就是2015年1月1日。這是新《環(huán)保法》實(shí)施的日期，在新《環(huán)保法》實(shí)施以前建成并投產(chǎn)的企業(yè)，是按照行業(yè)的技術(shù)規(guī)范并參照《管理辦法》發(fā)布前已經(jīng)依法分解落實(shí)到該單位的總量指標(biāo)兩項(xiàng)取嚴(yán)來(lái)確定許可排放量。
5.關(guān)于不予核發(fā)的情形，只有兩種：第一就是排污單位位于法律法規(guī)禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)的，第二是屬于國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控部門(mén)，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)發(fā)布的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄中的明令淘汰的類型，只有這兩類是實(shí)在任何條件下都不予核發(fā)的。除此之外，《管理辦法》結(jié)合排污許可證是“身份證”的定位，以及充分體現(xiàn)改革精神和滿足改革要求，對(duì)那些存在歷史遺留問(wèn)題的且可以通過(guò)整企業(yè)改能夠滿足要求的，都給企業(yè)一個(gè)整改的機(jī)會(huì)，在接受處罰的同時(shí)可以核發(fā)許可證，并在許可證當(dāng)中規(guī)定具體的整改要求和整改時(shí)限，同時(shí)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)處罰并責(zé)令改正。這實(shí)際上就是要推動(dòng)并嚴(yán)格限制企業(yè)整改時(shí)間，不能整改一直在路上，一直完不成。對(duì)于不能按期完成改正的企業(yè)，則注銷排污許可證并將接受無(wú)證排污的嚴(yán)厲處罰，并將依法報(bào)送人民政府停產(chǎn)甚至關(guān)停。相關(guān)規(guī)定在《管理辦法》的“附則”中有詳細(xì)的說(shuō)明。
6.關(guān)于監(jiān)測(cè)認(rèn)證，環(huán)保部下一步將加快推動(dòng)對(duì)于監(jiān)測(cè)設(shè)施的計(jì)量認(rèn)證相關(guān)的工作，按照有關(guān)文件的要求，通過(guò)排污許可制度建立企業(yè)自行監(jiān)測(cè)體系，把污染源監(jiān)測(cè)的主體責(zé)任交還給企業(yè)。同時(shí)，通過(guò)信息公開(kāi)、企業(yè)征信等手段，讓企業(yè)能夠有效履行自行監(jiān)測(cè)的義務(wù)。
7.關(guān)于監(jiān)管執(zhí)法，一方面是對(duì)于企業(yè)執(zhí)行排污許可證的情況，環(huán)保部門(mén)要制定執(zhí)法計(jì)劃予以監(jiān)督，另一方面是環(huán)保部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督指導(dǎo)，即上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行的監(jiān)督指導(dǎo)，如果發(fā)現(xiàn)有違法情形，上級(jí)環(huán)保部門(mén)可以依法撤銷下級(jí)環(huán)保部門(mén)核發(fā)的許可證。目前，環(huán)保部已經(jīng)開(kāi)始對(duì)各地已經(jīng)核發(fā)的許可證進(jìn)行抽查，也已經(jīng)把前期發(fā)證行業(yè)的抽查意見(jiàn)反饋給了地方。
最后，總結(jié)了排污許可改革在固定污染源環(huán)境管理四個(gè)方面的轉(zhuǎn)型：
第一，從管理到企業(yè)轉(zhuǎn)向管理到每一個(gè)排放口，排污許可制度明確了排污單位的排放口是環(huán)境管理的最基本單元。我們要將環(huán)評(píng)、總量、污染源監(jiān)管和環(huán)保稅等對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理要求逐一落實(shí)到具體的排放口上。排放口包括有組織的排放和無(wú)組織的排放源。這使得所有固定污染源管理制度的管理單位得以統(tǒng)一，使得制度融合成為可能。
第二，從主要管四項(xiàng)污染物轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同管控。以往的環(huán)境管理都集中在對(duì)幾個(gè)重點(diǎn)污染物的監(jiān)管上。排污許可制度管理是要從管幾項(xiàng)污染物轉(zhuǎn)向多污染物協(xié)同控制。實(shí)施排污許可之后，通過(guò)排污許可制度建立的污染源排放管理新型責(zé)任體系，才有可能實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變。
第三，從污染物的濃度管控為主，轉(zhuǎn)向濃度和總量的雙管控。一直以來(lái)，很少有企業(yè)因?yàn)槌^(guò)排放總量限制而受到處罰，原因就在于企業(yè)的排放總量的紅線不清楚，總量分解和計(jì)算的方法也不清楚。所以我們一直都沒(méi)有能夠真正的實(shí)現(xiàn)企事業(yè)單位的總量管控。排污許可制度改革明確了許可排放量的確定方法，規(guī)定了配套的實(shí)際排放量的計(jì)算方法，還明確了自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄和報(bào)告這一套質(zhì)控體系，通過(guò)這套質(zhì)控體系和統(tǒng)一方法能夠計(jì)算出排污單位的實(shí)際排放量。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)還有抽查審核以及監(jiān)管執(zhí)法的制度安排，由此建立起一個(gè)企事業(yè)單位總量控制的管理體系。
第四，從管理一般情形轉(zhuǎn)向管一般和特殊相結(jié)合的綜合的管理。環(huán)境容量不是全年平均的，不管水和氣，企業(yè)也不必全年都要基于環(huán)境狀況最不利的那種情形來(lái)控制排放。我們還是要充分利用環(huán)境容量去獲取發(fā)展。在環(huán)境容量不足的地區(qū)，我們可以進(jìn)行調(diào)控；在環(huán)境容量足的地區(qū)，我們要充分利用好環(huán)境資源。因?yàn)楦鞯氐膶?shí)際情況，包括大氣條件、枯水季節(jié)等只有當(dāng)?shù)刈钋宄瑖?guó)家做出了原則規(guī)定，各地應(yīng)當(dāng)將排污許可證核發(fā)進(jìn)一步與大氣、水等環(huán)境要素管理需求相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)污染源精細(xì)化管理和環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。
29日下午，環(huán)保部規(guī)劃財(cái)務(wù)司和部評(píng)估中心有關(guān)負(fù)責(zé)同志分別主持了兩組討論會(huì)。來(lái)自全國(guó)各省環(huán)保部門(mén)的代表逐一發(fā)言，談過(guò)去一年來(lái)的收獲、感想，提出意見(jiàn)，并對(duì)目前存在的普遍性的問(wèn)題進(jìn)行討論。
對(duì)于各地提出的問(wèn)題和建議，許可辦都逐一做了記錄，整理之后會(huì)給出詳細(xì)的反饋。
會(huì)議最后指出，排污許可制度改革實(shí)施了一年，推進(jìn)速度很快，在全國(guó)各地環(huán)保部門(mén)和相關(guān)工作人員的共同努力之下，取得了良好的成效。有三大任務(wù)在不斷推進(jìn)：一是排污許可制度自身的設(shè)計(jì)，二是制度的銜接，三是政府和企業(yè)兩方責(zé)任的落實(shí)。感謝大家對(duì)環(huán)保部工作的支持，對(duì)排污許可的事業(yè)作出的貢獻(xiàn)。排污許可制度改革關(guān)系著國(guó)家固定源管理體的建設(shè)，在頂層設(shè)計(jì)層面是非常完美的一個(gè)制度，它是固定源管理的核心制度，但是核心不是一年時(shí)間自然就形成的，是需要我們持之以恒干出來(lái)的。這是屬于我們的責(zé)任感和使命感。
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