重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制探索
國家重點生態(tài)功能區(qū)第一批公布了436個縣級行政區(qū)，2016年又新增了一批，至此，國家重點生態(tài)功能區(qū)增加至676個！蛾P于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》中明確提出，要嚴格控制開發(fā)強度，加強產業(yè)發(fā)展引導，全面劃定生態(tài)紅線，加強生態(tài)功能評估，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)補償機制。
根據《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》確定的時間表，2018年年底前，所有。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都要完成生態(tài)保護紅線的劃定。地方各級政府要依據財政部印發(fā)的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法，制定本區(qū)域重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付的相關標準和實施細則，推進國家重點生態(tài)功能區(qū)政績考核體系的配套改革。綜合考慮我國的生態(tài)補償制度現(xiàn)狀，結合實地調研，有以下幾點思考。
第一，不斷完善重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付政策。2017年財政部印發(fā)的《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》中，確定了“某省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付應補助額=重點補助+禁止開發(fā)補助+引導性補助+生態(tài)護林員補助+獎懲資金”。在這方面，國外經驗值得借鑒。比如，巴西是生物多樣性非常豐富的國家，他們在20世紀90年代開始實施財政轉移支付政策，各州具有獨立制定財政轉移支付政策的權力。各地市得到的財政資金，就以這個市的系數、生態(tài)指標乘以這個州整體的財政轉移支付總和。地市里面不同的保護區(qū)域，比如森林保護區(qū)、緩沖區(qū)、各種自然遺跡保護區(qū)等，所占的權重是不一樣的。森林保護區(qū)的權重是1.0，自然遺產公園的權重是0.3。從這里可以看出，巴西生態(tài)補償的金額和各種保護區(qū)的面積，以及保護區(qū)的重要性系數是相關的。因此，建議我國重點生態(tài)功能區(qū)財政轉移支付標準，應該更體現(xiàn)重點生態(tài)功能區(qū)作為國家生態(tài)安全屏障地區(qū)的重要性，通過調整系數，加大補償力度？梢栽黾觾蓚系數，一個是生態(tài)功能重要性系數，另一個是生態(tài)保護紅線面積系數。
第二，建立有典型代表性的不同類型國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償政策。比如，新一輪的草原獎補政策，將草畜平衡補貼和禁牧補貼提高到了2.5元和7.5元。建議綜合考慮各地草原牲畜人口和經濟發(fā)展因素，進一步提高獎補標準，使草畜平衡發(fā)展。此外，也可以實行一些差別化的補償標準和補償方式，有效提高補償實施效益。再比如，對濕地的生態(tài)補償標準、核算方法等，都需要進一步創(chuàng)新？山梃b國外的濕地銀行政策等，提高生態(tài)補償資金量。對退耕還林的生態(tài)補償，現(xiàn)在仍按照原來的標準進行補貼，但是由于糧食價格的上漲等開支增加的因素，一些農民退耕還林的意愿有所下降，因此，新的補償標準要綜合考慮社會發(fā)展實際。對野生動物廊道區(qū)域的補償，修建廊道保護野生動物的地區(qū)，可對當地受損失的居民、企業(yè)進行一次性補償，或者將生態(tài)保護的效應折算成補償金額，建立相應獎補政策。
第三，完善促進生態(tài)產業(yè)發(fā)展與民生改善的政策。重點生態(tài)功能區(qū)肩負的責任比較重，因此不能單單依靠財政轉移支付，應該設立產業(yè)門檻，開展社會團體捐贈、生態(tài)管護員制度，改善當地民生。比如，在一些礦區(qū)，可以提高企業(yè)的資源稅，征收生態(tài)恢復保障金，申請調整企業(yè)的增值稅等，對當地的民生進行改善。此外，可以引入一些國際基金、企業(yè)基金的投資，對相關企業(yè)活動進行減免、優(yōu)惠等。管護員制度是在我國生態(tài)功能區(qū)普遍應用的制度，可以嘗試運用信息化手段，增加管護員數量。
第四，建立長效的管理機制，構建重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償配套支撐政策體系，保證財政轉移支付的效果得以延續(xù)。生態(tài)補償的實施涉及很多部門，應該建立相關機制來保障，比如科學決策機制、綜合協(xié)調機制、責任追究機制等，對相關領導干部或者相關部門沒有履行生態(tài)補償任務、財政轉移支付資金執(zhí)行不到位、執(zhí)行效果不理想的，要追究相關的法律責任。另外，要建立相關的績效評估和考核機制，包括綠色GDP核算、領導干部績效考核制度等，把效果納入進去。此外，還可以建立社會參與機制。
本文根據作者在中國環(huán)境科學學會2018年科學技術年會上的報告發(fā)言整理而成，作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境保護對外合作中心高級工程師
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