山水林田湖草修復試點難題有哪些破解之道？
黨中央、國務院高度重視生態(tài)保護修復工作。黨的十九大報告指出，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系。為此，必須按照系統(tǒng)工程的思路，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護。
自2016年國家開展重要山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點（以下簡稱“試點工程”）以來，各地不斷創(chuàng)新舉措，涌現(xiàn)了一批典型做法和模式。截至目前，財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部已安排基礎獎補資金160億元，組織實施二批次、11個工程試點。試點工程基本涵蓋京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)、西北祁連山、黃土高原、川滇生態(tài)屏障，以及東北森林帶、南方丘陵山地等生態(tài)功能區(qū)塊，充分體現(xiàn)保障國家生態(tài)安全的基本要求。
各試點地區(qū)結(jié)合實際，創(chuàng)新舉措，積極推進試點工程。但同時，也面臨著一些共性的問題和難點，亟待加快予以解決。
試點工程實踐中存在的問題和難點
試點工作是一項復雜系統(tǒng)工程，涵蓋多領域，涉及多部門，需要以生態(tài)學、地理學、環(huán)境科學和經(jīng)濟學等理論為基礎，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理。根據(jù)試點推進情況，筆者梳理了試點工程存在的問題與難點：
一是有的地區(qū)對理念理解不深、不到位。有的地區(qū)對“尊重自然、順應自然、保護自然”“山水林田湖草生命共同體”理念的整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理的核心要義理解不深，生態(tài)問題識別不準確，重修復、輕保護，過于強調(diào)人為干預措施，存在“為上工程而上工程”的現(xiàn)象。還有地區(qū)沿用傳統(tǒng)工程建設思維，生態(tài)化理念和措施落實不到位。
二是制度建設有待完善。有的地區(qū)項目審批存在部門間推諉扯皮現(xiàn)象，有的地區(qū)對試點工程監(jiān)管不到位，存在未批先建、管理粗放、施工野蠻等現(xiàn)象。有的地區(qū)采用工程總承包EPC模式或政府與社會資本合作PPP模式，形式很好，但具體工作機制和制度有待完善。
三是體制機制有待創(chuàng)新。區(qū)域之間、部門之間聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同共建機制有待加強，歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度需進一步健全，環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制和生態(tài)補償機制尚未建立健全。工程資金投入以政府為主，對社會資本尤其是民營資本吸引不足。
四是有的地區(qū)科技支撐能力有待增強。有的工程理念方法落后，針對性不強，存在偽生態(tài)、真破壞現(xiàn)象。有的河道整治項目的硬化、白化、渠化現(xiàn)象突出，造成河道和岸線生態(tài)功能下降。有的礦山環(huán)境恢復治理項目對表層植被和土壤保護措施不到位，造成多年來形成的薄土層損毀嚴重。
五是有的地區(qū)重點工作統(tǒng)籌兼顧不夠。有的地區(qū)未統(tǒng)籌考慮保護修復與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧攻堅戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重點工作，在探索生態(tài)美、百姓富的綠色發(fā)展模式方面謀劃不足，尚未形成可借鑒、可復制、可推廣的試點經(jīng)驗和模式。
六是資金使用安全性和效益有待提高。試點地區(qū)有關項目、資金、績效考評等制度仍需先行先試，有待建立健全。在試點管理制度不完善的情況下，財政資金使用安全性存在一定風險。有的地區(qū)在項目布局上，存在“撒胡椒面”“搞平均主義大鍋飯”等現(xiàn)象。有的地區(qū)項目未針對關鍵區(qū)域開展生態(tài)保護修復，資金使用效益有待提高。
典型試點地區(qū)主要做法和亮點
目前，在已開展試點工程的地區(qū)，筆者認為，有一些良好的經(jīng)驗和做法值得推廣借鑒。
第一，將生態(tài)理念融入作為實施山水林田湖草生態(tài)保護修復試點工程的標志成果。河北省承德市強調(diào)采用世界一流、國內(nèi)領先、符合承德的生態(tài)設計理念、技術(shù)和模式，高起點、高標準、高水平推進試點工作，努力打造全國試點標桿。青海省強調(diào)要用生態(tài)的辦法來解決生態(tài)的問題，用環(huán)保的思維來解決環(huán)保問題。
第二，將片區(qū)謀劃設計作為整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理的實現(xiàn)路徑。承德市按照成片區(qū)謀劃、點線面結(jié)合、全要素融合的要求，將全市劃分為環(huán)北京潮河流域、壩上及灤河流域、損毀礦山治理三大片區(qū)，以片區(qū)為單元，統(tǒng)籌謀劃設計項目。青海省按照黑河流域河源區(qū)、青海湖北岸匯水區(qū)、大通河流域、疏勒河—哈拉湖匯水區(qū)4個片區(qū)整體推進。
第三，將整合專項資金作為提高財政資金績效的主要手段。青海省海北州按照渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責、各記其功、形成合力的原則，整合各類專項資金。江西省贛州市創(chuàng)新舉措，龍南縣和定南縣的稀土礦區(qū)小流域尾水收集處理利用項目采取EPC模式，運用治理新技術(shù)，把政府治理目標與市場機制有機結(jié)合起來。
第四，將體制機制創(chuàng)新作為破解各自為戰(zhàn)工作格局的重要舉措。承德市政府成立了由常務副市長為組長的領導小組，并組建領導小組辦公室，從生態(tài)環(huán)境、國土、發(fā)改等部門抽調(diào)人員集中辦公。贛州市成立了以市政府主要領導為組長、市政府分管領導為副組長的領導小組。同時，贛州市創(chuàng)新管理體制，設立市府直屬正處級單位——山水林田湖生態(tài)保護中心。
第五，將綠色發(fā)展模式作為探索試點經(jīng)驗和做法的關鍵內(nèi)容。承德市提出了“5+3”生態(tài)保護修復承德模式，即統(tǒng)籌考慮“山+水+林+田+湖”5個要素，注重“管理+技術(shù)+產(chǎn)業(yè)”3個方面。海北州依托優(yōu)美自然環(huán)境、民族特色和文化資源等優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進生態(tài)建設、脫貧攻堅、生態(tài)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，打造海北“綠色+”生態(tài)脫貧模式。
破解試點工程實踐難題的對策建議
為有效推進試點工程實施，加快解決試點中存在的問題和難點，需進一步深刻領會“山水林田湖草生命共同體”理念，重點堅持好四項原則，把握好四方面關系。
首先，堅持四項原則。堅持保護優(yōu)先？茖W識別生態(tài)環(huán)境問題，提出保護優(yōu)先的生態(tài)保護修復方案，因地制宜，分類施策。
堅持整體推進。以地域分異規(guī)律為指導，以生態(tài)環(huán)境問題、生態(tài)功能定位為劃分依據(jù)，分區(qū)、分片推進試點工程，對山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游進行統(tǒng)籌考慮、整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理。
堅持問題導向。針對當?shù)赝怀錾鷳B(tài)環(huán)境問題，科學謀劃工程項目建設內(nèi)容。結(jié)合各地實際，遵循自然規(guī)律，科學選取技術(shù)模式，宜林則林、宜草則草、宜荒則荒，避免偽生態(tài)、真破壞、“為上工程而上工程”等現(xiàn)象發(fā)生。
堅持目標導向。站在國家工程試點的角度，率先在立法、體制、機制、技術(shù)和模式等方面實現(xiàn)突破，形成一批可復制可推廣的改革成果。同時，嚴格對照國家工程試點績效目標要求，高起點、高標準、高水平推進試點工程，努力打造全國示范標桿和樣板。
其次，把握好四方面關系。把握好遵循與創(chuàng)新的關系。做好試點工作頂層設計，建立工程項目全過程的監(jiān)督管理制度。在生態(tài)保護修復管理體制、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度、生態(tài)補償機制等方面積極探索，力爭取得突破。
把握好效率與質(zhì)量的關系。根據(jù)試點工程實施方案的時間表和路線圖，按照時間節(jié)點扎實推進試點工作。同時，采用世界一流、國內(nèi)領先、符合實際的生態(tài)設計理念、技術(shù)和模式，高起點、高標準、高水平推進試點工作，堅持時間服從于質(zhì)量。
把握好建設與運營的關系。試點工程項目布局時，要預先考慮項目實施后的運行維護問題，包括運行維護方式、資金解決渠道等。項目實施方案制定和技術(shù)選取時，既要考慮建設成本問題，還要考慮運行維護成本和難易程度。項目通過驗收后，地方政府應及時組織辦理資產(chǎn)移交，明確設施管理主體，加強技術(shù)指導，建立健全規(guī)章制度。鼓勵開展集中運營和委托第三方運營，促進設施運行維護的專業(yè)化、市場化。
把握好保護與發(fā)展的關系。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將生態(tài)保護修復與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等重點工作有機結(jié)合起來，通過美麗鄉(xiāng)村（牧場）建設、特色生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等形式帶動脫貧致富，實現(xiàn)試點地區(qū)生態(tài)美、百姓富相統(tǒng)一，探索生態(tài)良好而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)生態(tài)文明建設新路徑和新模式。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院
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