生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要關注的問題
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，也是對中國特色社會主義理論和制度體系的重大創(chuàng)新。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我們黨把生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠性工作，提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化。
在這些變化中，有3個方面最為重要：一是形成了思想成果，即習近平生態(tài)文明思想；二是形成了制度成果，即改革建立了生態(tài)文明體制的“四梁八柱”；三是形成了實踐成果，即生態(tài)環(huán)境質量從長期處于總體惡化的態(tài)勢向穩(wěn)中向好態(tài)勢的轉變，人民群眾獲得了實實在在的對于優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的幸福感。習近平生態(tài)文明思想的形成，完成了生態(tài)文明建設在中國特色社會主義道路、理論、制度和文化中的總布局。國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力自然就成為國家治理體系和治理能力的有機組成部分，是全面深化改革的重要任務，其現(xiàn)代化水平具有促進完善中國特色社會主義制度的全局性意義。
黨的十八屆三中全會以來，圍繞生態(tài)文明建設的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國出臺近百份改革文件。總體上看，自然資源資產產權制度、國土開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和節(jié)約制度、資源有償使用和補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護的市場體系、績效考核和責任追究制度等8個方面的制度、共80多項改革任務和成果，構成了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲和多元參與、激勵與約束并舉、系統(tǒng)完備的生態(tài)文明治理體系。
黨的十九屆四中全會強調，要堅持解放思想、實事求是，堅持改革創(chuàng)新，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。
筆者認為，在目前全面深化改革形成的堅實基礎上，未來在推進國家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中仍需高度關注若干結構性問題。這里所說的結構性問題，是指從治理體系的構成要素上需要改革完善的方面。
從治理體系覆蓋的工作領域或對象看，需要補齊3個短板
一是推進綠色發(fā)展制度。生態(tài)環(huán)境問題是經(jīng)濟發(fā)展方式問題，必須將具體的生態(tài)環(huán)境保護制度和資源高效利用制度嵌入經(jīng)濟發(fā)展的全過程和方方面面，實現(xiàn)綠色發(fā)展、高質量發(fā)展。黨的十九大報告將推進綠色發(fā)展作為生態(tài)文明建設的首要任務，要求加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系。目前的相關政策依然比較零散，尚不足以形成系統(tǒng)推動力。
在綠色生產領域，國家從合理產業(yè)布局、調整產業(yè)結構、技術創(chuàng)新、培育戰(zhàn)略新型產業(yè)、加嚴資源能源消耗和污染排放標準等方面采取了不少措施。今后的改革方向是向產業(yè)生產過程的縱深推進，以資源環(huán)境績效為依據(jù)，通過清潔生產、循環(huán)利用和工業(yè)生態(tài)設計等手段，制定一系列綠色生產的行業(yè)標準，使資源投入、工藝過程到產品性能等環(huán)節(jié)都符合生態(tài)環(huán)保和資源高效利用的要求。
相比較而言，推進綠色消費的政策嚴重滯后，需要高度重視。一方面，我國消費已成為拉動經(jīng)濟增長的主要動力，并正處從溫飽型向全面小康型升級轉型的窗口期，推動形成綠色消費模式迎來機遇期；另一方面，在垃圾、污水、一些大城市的細顆粒物污染等環(huán)境問題中，消費領域已成為主要的污染負荷來源。相關研究顯示，近年來，消費領域的資源環(huán)境負荷明顯增大，部分抵消了生產領域資源環(huán)境績效的提升，拖慢了整個經(jīng)濟系統(tǒng)的綠色轉型進程。因此，加快建立引導綠色消費的政策緊迫而重要。從生產與消費的作用關系看，綠色消費對倒逼生產的綠色化發(fā)揮著重要作用；從廣大的綠色消費者群體和激勵消費的政策屬性看，綠色消費對建立共建共治共享和激勵與約束并舉的生態(tài)環(huán)境治理體系有重要意義。
二是生態(tài)修復與保護制度。由于體制原因，我國的生態(tài)修復與保護管理制度長期分散在不同的行業(yè)主管部門，統(tǒng)一規(guī)劃等頂層設計不足，整體監(jiān)測評估等基礎制度與能力比較薄弱，統(tǒng)一監(jiān)督制度安排不夠。要按照習近平總書記“山水林田湖草是一個生命共同體”的思想，著眼于大景觀、整體性，構建一體化的自然生態(tài)修復與保護的制度體系，并與污染防治制度體系相銜接。
三是農村生態(tài)環(huán)境保護制度。我國的環(huán)境保護工作起步于工業(yè)和城市，且主要以點源為基礎。農村的人口、資源環(huán)境問題和經(jīng)濟社會狀況有其自身的特點。因此，起步較晚的農村生態(tài)環(huán)境保護工作亟待形成符合農村實際的治理模式和管理制度，需要加大改革的力度、加快改革的進程。
從治理體系的主體和手段看，有3個薄弱方面需要切實加強
一是圍繞效率，優(yōu)化環(huán)境經(jīng)濟政策。從環(huán)境經(jīng)濟原理看，在污染防治攻堅戰(zhàn)階段，命令控制手段的環(huán)境效果明顯，具有合理性，也是我國的制度優(yōu)勢。但在基本解決突出環(huán)境問題后，或者說污染防治進入持久戰(zhàn)后，經(jīng)濟手段要發(fā)揮更大的作用，成為長效的、高效率的機制。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，我國從20世紀90年代就開始引入和建立多種環(huán)境經(jīng)濟政策。在宏觀層面，建立了有利于資源環(huán)境保護的價格、稅收和補貼等政策；在中觀層面，有排污稅費、排放交易、綠色信貸、綠色保險、生態(tài)補償?shù)戎贫取?/p>
我國環(huán)境經(jīng)濟政策改革的方向是圍繞效率目標，優(yōu)化環(huán)境經(jīng)濟政策的結構，提升政策質量。換句話說，就是首先全面評估現(xiàn)有經(jīng)濟手段的效率和效果，特別是理清經(jīng)濟手段內部及其與外部的管制手段的關系，比如稅費與交易制度之間、經(jīng)濟激勵與標準管理之間的功能關系，避免功能重疊甚至打架。在評估的基礎上，理順經(jīng)濟手段的內外部作用關系，調整數(shù)量，優(yōu)化政策結構，達到協(xié)同高效的政策目標。
二是加快構建環(huán)境社會政策。環(huán)境社會政策是處理生態(tài)環(huán)境與社會關系問題的政策。目前，我國環(huán)境與社會的關系狀況有3個顯著的新特征。首先，公眾將優(yōu)美生態(tài)環(huán)境作為美好生活質量重要內容的認識和期待越來越明顯，從過去求“溫飽”和“生存”的狀態(tài)進入求“生態(tài)”和“環(huán)保”的狀態(tài)。其次，霧霾等突出生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻，公眾對生態(tài)環(huán)境質量的敏感性在增強、寬容度在降低，對污染治理的要求更加強烈。再次，公眾的環(huán)境維權意識普遍增強、維權行為普遍增多，特別是我國已明顯進入環(huán)境“鄰避”問題階段，公眾對環(huán)境權益的維護行為不僅有“事后補救”型，而且前移到“事前預防”型。
這一環(huán)境社會形勢，一方面，為改善環(huán)境治理多元主體結構，強化公眾在生態(tài)環(huán)境保護工作中的作用，構建政府、企業(yè)和公眾共建共治共享的環(huán)境治理體系創(chuàng)造了良好的社會基礎；另一方面，環(huán)境社會風險明顯加大，必須加快構建因環(huán)境問題引發(fā)的社會風險防范與應對制度體系。這兩個方面的政策，也是習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上講話精神的具體要求，必須高度重視，加快相關制度建設進程。
三是強化生態(tài)環(huán)境技術服務體系。環(huán)境污染、生態(tài)破壞一旦發(fā)生，治理和修復最終是要依靠技術手段。法律、行政、經(jīng)濟、社會等政策的基本作用，一是為了促進預防，二是為了推動治理。
長期以來，有兩個重要問題始終困擾和嚴重制約著我國生態(tài)環(huán)境保護工作進程和效果：一個是不少地方黨委政府不是真重視生態(tài)環(huán)保工作，導致國家的環(huán)境管理制度、規(guī)劃和措施“懸在半空”而落不了地，或者由于應付塞責而使落地大打折扣；另一個是很多企業(yè)不是真想治理污染，不主動建設治理設施，有治理設施也往往不正常運行，違法排污現(xiàn)象成為常態(tài)。黨的十八大以來，前所未有的環(huán)保督察（查）和嚴格執(zhí)法使我國環(huán)境監(jiān)管的形勢正在發(fā)生質的變化，地方政府“不作為”、企業(yè)“不想治”的突出問題正在向地方政府“不會管”、企業(yè)“不會治”的問題轉變。當然，不少地區(qū)依然是兩類問題并存。
這一新變化，是從認識問題、態(tài)度問題到技術問題、效率問題的變化，最終影響的都是質量改善的效果問題。認識和態(tài)度問題的解決，可以獲得較高的初期邊際治理效果；但技術問題會直接制約后期邊際治理效果的提高，也就是說，攻堅戰(zhàn)向縱深發(fā)展過程中，技術的作用會更加明顯。這一新變化，大量釋放出了對政策指導、治理方案研究、適用技術選擇的需求空間，而且非常迫切？傮w上看，現(xiàn)有的政府推動生態(tài)環(huán)境技術及服務的體制機制和政策措施，以及相關的市場發(fā)育情況還不能滿足污染防治攻堅戰(zhàn)的相關需求。
因此，加快構建和強化生態(tài)環(huán)境技術服務體系，是我國生態(tài)環(huán)境保護工作向縱深推進過程中的必然要求，也是落實習近平總書記關于幫扶企業(yè)治理污染指示精神的具體體現(xiàn)。
優(yōu)先提升地方生態(tài)環(huán)境治理能力
經(jīng)過本輪行政體制改革和垂直管理改革，中央本級和省級生態(tài)環(huán)境行政主管部門的能力和工作機制得到了較大程度的加強和改善？傮w上看，目前還有3個方面治理能力需要高度重視，進一步通過改革來加強。
一是環(huán)境科學研究、技術開發(fā)、管理支撐的隊伍規(guī)模不夠、水平不高，對各級政府的生態(tài)環(huán)境保護工作的技術支持能力不足。
二是生態(tài)環(huán)境保護工作既是專業(yè)性很強的政治工作，也是政治性很強的專業(yè)工作。目前，地方黨委政府特別是市縣兩級對生態(tài)環(huán)境保護的專業(yè)領導力偏弱。
三是市縣兩級生態(tài)環(huán)境行政主管部門及其監(jiān)測監(jiān)察隊伍的規(guī)模、技術裝備，特別是專業(yè)化能力不適應污染防治攻堅的需要。這些能力狀況直接影響生態(tài)文明建設和污染防治攻堅戰(zhàn)的進程和質量，必須放到優(yōu)先的位置統(tǒng)籌部署和全面推動。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
