“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰” 應如何理解？
同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰時，究竟應當適用哪個法律規(guī)范進行處罰？對此，新修訂的《行政處罰法》（2021年7月15日施行）第二十九條新增規(guī)定，同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。環(huán)境執(zhí)法人員今后如何理解適用這一項新規(guī)定，筆者結合以往實踐略作探討。
1.以前的法律是怎么規(guī)定的？
早在2009年，原環(huán)境保護部印發(fā)的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權若干意見》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號）就曾指出，同一環(huán)境違法行為，同時違反具有包容關系的多個法條的，應當從一重處罰。
2010年3月1日起施行的《環(huán)境行政處罰辦法》第九條規(guī)定：“當事人的一個違法行為同時違反兩個以上環(huán)境法律、法規(guī)或者規(guī)章條款，應當適用效力等級較高的法律、法規(guī)或者規(guī)章；效力等級相同的，可以適用處罰較重的條款。”
與民法和刑法明顯不同的是，在環(huán)境執(zhí)法領域，作為其依據(jù)的法律法規(guī)不計其數(shù)，彼此之間的形式不同、位階有別、立法時間前后跨度大。有時存在針對同一違法行為，不同的法律規(guī)范出現(xiàn)在同一機關制定的同一法律文件或者不同法律文件里，或者出現(xiàn)在不同機關制定的相同位階或者不同位階的法律文件中的情況。這樣的狀況，不僅給環(huán)境執(zhí)法帶來困擾，也對依法治理環(huán)境造成阻礙。
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內的設區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章。同一機關制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。
《立法法》的上述規(guī)定確立了“上位法優(yōu)先適用規(guī)則”“特別法優(yōu)先適用規(guī)則”和“新法優(yōu)先適用規(guī)則”。
2.飲用水源保護區(qū)內違法設置排污口適用哪部法？
新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的多個法律規(guī)范之間，應該不存在“上位法與下位法”之間的關系、“一般法與特別法”之間的關系或者“新法與舊法”之間的關系，否則就需要分別適用上位法、特別法或者新法實施罰款，而非按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。
例如，按照《放射性污染防治法》第五十一條規(guī)定，違反本法規(guī)定，未建造放射性污染防治設施、放射防護設施，或者防治防護設施未經驗收合格，主體工程即投入生產或者使用的，由審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止違法行為，限期改正，并處五萬元以上二十萬元以下罰款。對此，不應依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條第一款的規(guī)定處以更高數(shù)額的罰款。
又如，對餐飲服務業(yè)經營者未安裝油煙凈化設施、不正常使用油煙凈化設施或者未采取其他油煙凈化措施，超過排放標準排放油煙的違法行為，《大氣污染防治法》第八十一條第一款和第一百一十八條第一款已作出特別規(guī)定。因此，按照特別條款優(yōu)于一般條款的原則，上述違法行為應當適用《大氣污染防治法》第一百一十八條第一款的規(guī)定予以處罰。
雖然適用上位法、特別法或者新法實施罰款與按照新修訂的《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的“按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”所指向的法律規(guī)范可能是一致的，但含義不同。
比如，對在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的違法行為，應根據(jù)2018年1月1日施行的《水污染防治法》第八十四條第一款的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款，并可以責令停產整治。而不應依據(jù)2002年10月1日施行的《水法》第六十七條第一款的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除、恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除、恢復原狀，并處五萬元以上十萬元以下的罰款。
對在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口的違法行為，應運用“新法優(yōu)先適用規(guī)則”解決法律規(guī)范適用問題。
3.如何認定“罰款數(shù)額高的規(guī)定”？
最高人民法院于2019年12月26日發(fā)布的139號指導案例“上海鑫晶山建材開發(fā)有限公司訴上海市金山區(qū)環(huán)境保護局環(huán)境行政處罰案”認為：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者堆放、處理固體廢物產生的臭氣濃度超過大氣污染物排放標準，環(huán)境保護主管部門適用處罰較重的《中華人民共和國大氣污染防治法》對其進行處罰，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者主張應當適用《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》對其進行處罰的，人民法院不予支持。”
舊《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十八條第（七）項規(guī)定，違反本法規(guī)定，未采取相應防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚散、流失、滲漏或者造成其他環(huán)境污染的，處一萬元以上十萬元以下的罰款！洞髿馕廴痉乐畏ā返诰攀艞l第（二）項規(guī)定，超過大氣污染物排放標準排放大氣污染物的，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。上述最高法指導案例是適用罰款數(shù)額高的法律規(guī)范的典型案例。
需要進一步討論的是，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》已于2020年9月1日正式施行，最高人民法院發(fā)布的139號指導案例援引的第六十八條已被修改為第一百零二條。該條第（七）項規(guī)定，違反本法規(guī)定，擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒工業(yè)固體廢物，或者未采取相應防范措施，造成工業(yè)固體廢物揚散、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染的，處所需處置費用一倍以上三倍以下的罰款，所需處置費用不足十萬元的，按十萬元計算。
顯而易見，新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條第（七）項和《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項相比，哪一個法律規(guī)范屬于“罰款數(shù)額高的規(guī)定”就不太容易確定。
筆者建議，環(huán)境執(zhí)法機關應當分別依據(jù)前述兩項規(guī)定進行裁量確定罰款的金額后再進行比較，最終依據(jù)對應的法律規(guī)范作出一個罰款數(shù)額高的處罰。
作者單位：河北環(huán)境工程學院，湖南中奕律師事務所
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