基層環(huán)境執(zhí)法如何依法開(kāi)展？
黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了一系列垂直管理制度改革，發(fā)生最大變化的是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)由原來(lái)的行政機(jī)關(guān)調(diào)整成了市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，受市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)直接管理，對(duì)基層環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了一定的影響。
本文著重從縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局是否具行政處罰權(quán)，垂改后市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)如何規(guī)范行使基層行政處罰權(quán)，委托執(zhí)法下縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的法律地位及責(zé)任承擔(dān)如何、行政相對(duì)人的陳述和申辯及行政聽(tīng)證權(quán)行使對(duì)象如何確定、行政相對(duì)人行政救濟(jì)如何進(jìn)行，新形勢(shì)下基層生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)如何更好做好環(huán)境執(zhí)法工作等六方面進(jìn)行思考分析探討，以期為當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法工作提供借鑒和參考。
思考1
縣級(jí)分局是否具有行政處罰權(quán)？
關(guān)于縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局是否有行政處罰權(quán)的問(wèn)題，目前觀點(diǎn)不一。有的觀點(diǎn)認(rèn)為縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為脫離政府職能部門(mén)序列的特殊專門(mén)行政機(jī)關(guān)，肯定其對(duì)縣級(jí)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的行政執(zhí)法主體資格，具有以自己名義從事行政執(zhí)法活動(dòng)，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的權(quán)力和能力。有的觀點(diǎn)從執(zhí)法資源、執(zhí)法成本、加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、強(qiáng)化屬地環(huán)境執(zhí)法等角度出發(fā)，認(rèn)為縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局擁有行政處罰權(quán)。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)是轄區(qū)內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境違法行為有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，各縣（區(qū)）分局作為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)方能以自己名義實(shí)施行政處罰。
筆者同意第三種觀點(diǎn)。2021年1月新修訂的《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”可見(jiàn)，能夠?qū)嵤┬姓幜P的一般是行政機(jī)關(guān)。那么，什么是行政機(jī)關(guān)？行政機(jī)關(guān)是指按照國(guó)家憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的，代表國(guó)家依法行使行政權(quán)，組織和管理國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。行政機(jī)關(guān)根據(jù)其權(quán)限范圍，分為一般行政機(jī)關(guān)與部門(mén)行政機(jī)關(guān)。前者的權(quán)限是全方位的,涉及各行政領(lǐng)域的各種行政事務(wù)；后者的權(quán)限是局部性的,僅涉及特定行政領(lǐng)域或特定行政事項(xiàng)。在我國(guó)，一般行政機(jī)關(guān)指國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府；部門(mén)行政機(jī)關(guān)指國(guó)務(wù)院各部委、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)人民政府的工作部門(mén)。如垂改前的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)、縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)就屬于部門(mén)行政機(jī)關(guān)范疇。
但隨著生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部垂直管理制度改革，市縣生態(tài)環(huán)境部門(mén)的機(jī)構(gòu)管理體制發(fā)生了一些變化。2016年9月中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）規(guī)定，“調(diào)整市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制。市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級(jí)政府工作部門(mén)？h級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理。”因此從行政處罰的含義、行政機(jī)關(guān)的概念及權(quán)限分類可知，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)仍為市級(jí)政府工作部門(mén)，是部門(mén)行政機(jī)關(guān)，具有行政處罰權(quán)限。和以前不一樣的是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)成了市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出分局。國(guó)家在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域要相對(duì)集中行政處罰權(quán)，這對(duì)進(jìn)一步確保環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，破除地方保護(hù)主義和行政干預(yù)、提高環(huán)境執(zhí)法的公平公正性和執(zhí)法效力具有重要意義。而后來(lái)進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，新修訂的《行政處罰法》第十八條規(guī)定，“國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)”也呼應(yīng)和體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。
從《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定“縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理”中我們可以看出縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局主體性質(zhì)發(fā)生了根本變化。由原來(lái)的部門(mén)行政機(jī)關(guān)變成了派駐機(jī)構(gòu)。那么，問(wèn)題來(lái)了，什么是派出機(jī)構(gòu)？派出機(jī)構(gòu)，就是指作為某一級(jí)人民政府職能工作部門(mén)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要，針對(duì)某項(xiàng)特定行政事務(wù)而設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)。垂改后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)成了市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的所屬派出機(jī)構(gòu)，屬于行政機(jī)構(gòu)范疇，而不是部門(mén)行政機(jī)關(guān)了。新修訂的《行政處罰法》第十七條規(guī)定，“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”，第十九條規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”，據(jù)此可知，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為派出機(jī)構(gòu)已不具有行政處罰權(quán)，不能直接實(shí)施行政處罰，除非有法律、法規(guī)特別授權(quán)。
思考2
如何更好規(guī)范基層行政處罰權(quán)？
垂改后，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)成為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出分局后，行政處罰權(quán)集中到市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)，如何將各縣（區(qū)）分局調(diào)動(dòng)起來(lái)，規(guī)范行使行政處罰權(quán)成為當(dāng)前關(guān)注、討論的熱點(diǎn)話題。
當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在規(guī)定涉及生態(tài)環(huán)境部門(mén)的行政執(zhí)法主體時(shí)，使用的稱謂大部分是“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”“縣級(jí)以上地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)”、“地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)”、“縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)”、“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”等，這與垂改后的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局主體性質(zhì)派出機(jī)構(gòu)已不相適應(yīng)，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)未授權(quán)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局實(shí)施行政處罰，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局就不能以自己的名義對(duì)外實(shí)施行政處罰，需要以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義對(duì)轄區(qū)環(huán)境違法行為實(shí)施行政處罰。但是根據(jù)環(huán)境執(zhí)法實(shí)際情況，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)行政處罰權(quán)的行使還需要縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局的執(zhí)法力量作為支撐。
新修訂《行政處罰法》第二十條第一款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)書(shū)面委托符合本法第二十一條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”第二十一條規(guī)定，“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立并具有管理公共事務(wù)職能；（二）有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員；（三）需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。”縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局由原來(lái)的縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)轉(zhuǎn)化而來(lái)，其本身具備了新修訂《行政處罰法》規(guī)定的受委托組織的條件要求。因此，筆者認(rèn)為，目前市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要集中、統(tǒng)一、高效、精準(zhǔn)對(duì)轄區(qū)環(huán)境違法行為實(shí)施行政處罰，最有效的辦法就是進(jìn)行行政委托執(zhí)法，只有這樣縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局才有行使執(zhí)法權(quán)的資格，這樣既合法合規(guī)，又名正言順，也能強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。
思考3
縣級(jí)分局法律地位及責(zé)任如何界定？
按照新修訂《行政處罰法》第二十條第三款和第四款規(guī)定，“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰”，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局屬于受委托組織，需要在市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)委托范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局不能再委托其他組織如生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施行政處罰，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革實(shí)行局隊(duì)合一，也無(wú)須再委托執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施行政處罰。同時(shí)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義在委托范圍內(nèi)實(shí)施的行政處罰，由此帶來(lái)的行為后果則由市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)法律責(zé)任。
但也有例外，筆者認(rèn)為，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局如果超越委托權(quán)限實(shí)施行政處罰行為，則不在市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)承擔(dān)法律責(zé)任的范圍之內(nèi)。新修訂的《行政處罰法》第三十八條規(guī)定，“行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效”，如果縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局超越委托權(quán)限或以自己名義實(shí)施行政處罰，則其實(shí)施的行政處罰是無(wú)效的。
思考4
行政聽(tīng)證各方如何確定？
新修訂的《行政處罰法》第四十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利”；第六十三條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證：(一)較大數(shù)額罰款；(二)沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物；(三)降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；(四)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；(五)其他較重的行政處罰；(六)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形”。
從上述新修訂《行政處罰法》規(guī)定可以看出，一般在行政處罰過(guò)程中，在作出行政處罰決定前，行政相對(duì)人一般具有陳述和申辯權(quán)，在作出“較大數(shù)額罰款”，“沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物”，“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”等行政處罰決定前，行政相對(duì)人還享有依法申請(qǐng)行政聽(tīng)證的權(quán)利。
那么，行政相對(duì)人行使這些權(quán)利的對(duì)象是市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)還是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局呢？從新修訂的《行政處罰法》第四十四條、第四十五條第一款、第六十三條規(guī)定，我們可以看出行政處罰由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，行政相對(duì)人的陳述和申辯權(quán)及行政聽(tīng)證權(quán)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)保障執(zhí)行。
垂改后，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)仍然是部門(mén)行政機(jī)關(guān)，而縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局已成為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)委托縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局實(shí)施行政處罰。因此，在委托執(zhí)法情況下，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義實(shí)施行政處罰，行政相對(duì)人陳述和申辯權(quán)、行政聽(tīng)證權(quán)的行使對(duì)象就是行政機(jī)關(guān)，即向市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)行陳述和申辯，符合聽(tīng)證條件的行政處罰，行政相對(duì)人也需要向市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)申請(qǐng)行政聽(tīng)證。
思考5
行政相對(duì)人的行政救濟(jì)如何進(jìn)行？
一般來(lái)講，行政處罰過(guò)程中，行政相對(duì)人的行政救濟(jì)途徑主要有兩種：行政復(fù)議和行政訴訟。那么，在行政執(zhí)法委托情況下，行政相對(duì)人針對(duì)生態(tài)環(huán)境部門(mén)作出的行政處罰，應(yīng)該向誰(shuí)提起行政復(fù)議或行政訴訟？行政復(fù)議和行政訴訟的對(duì)象又是誰(shuí)？
對(duì)于行政相對(duì)人提起行政復(fù)議，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條第一款規(guī)定，“對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，由申請(qǐng)人選擇，可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議”。同時(shí)根據(jù)新修訂的《行政處罰法》第二十條第三款和第四款規(guī)定，“委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰”，可知，行政相對(duì)人針對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義實(shí)施的行政處罰，如果以行政復(fù)議的形式來(lái)尋求救濟(jì)的話，其可向市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)所在地人民政府或其上級(jí)主管部門(mén)省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)提起行政復(fù)議。復(fù)議的對(duì)象是市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)。
對(duì)于行政相對(duì)人提起行政訴訟，根據(jù)《行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”；第二十六條第五款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”；《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第二十條規(guī)定：“沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。”可知，行政相對(duì)人針對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義實(shí)施的行政處罰，如果以行政訴訟的形式來(lái)尋求救濟(jì)的話，則委托行政機(jī)關(guān)即市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)為被告。同時(shí)根據(jù)《行政訴訟法》第十八條規(guī)定，“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”，行政相對(duì)人應(yīng)向被告即市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)所在地人民法院而非受委托派出機(jī)構(gòu)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局所在地人民法院提起行政訴訟。
思考6
如何更好做好基層環(huán)境執(zhí)法工作？
隨著生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理制度改革和生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政綜合執(zhí)法制度改革的推進(jìn)，以及對(duì)新修訂的《行政處罰法》關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)規(guī)定的貫徹執(zhí)行，縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局作為市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“局隊(duì)合一”已是大勢(shì)所趨。而市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)委托縣級(jí)生態(tài)分局行政執(zhí)法不失為目前最佳的環(huán)境執(zhí)法模式，但也會(huì)存在縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局以市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)名義實(shí)施行政處罰不方便、成本高、效率低等現(xiàn)象。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，還需要進(jìn)一步修訂現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，并通過(guò)法律法規(guī)形式授予縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局一定的執(zhí)法權(quán)限，如行政處罰涉及簡(jiǎn)易程序范圍的就可以在法律框架內(nèi)依法進(jìn)行授權(quán)。同時(shí)，還要結(jié)合環(huán)境執(zhí)法大練兵和生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革，實(shí)行“局隊(duì)合一”，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高基層執(zhí)法隊(duì)伍素養(yǎng)，理順市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)與縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局之間的環(huán)境執(zhí)法關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法工作規(guī)范、高效、高質(zhì)量進(jìn)行，真正做到依法行政，以法治的力量保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
作者單位：陜西省咸陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局長(zhǎng)武分局
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