建設(shè)項目環(huán)評審批許可聽證申請如何審查與答復(fù)？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】在建設(shè)項目環(huán)評審批許可中，有時會收到對建設(shè)項目有異議的個人要求舉行聽證的書面申請，生態(tài)環(huán)境部門要對其申請內(nèi)容進行審查，并給予書面答復(fù)；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門對此類申請如何審查、如何答復(fù)，往往存在不少困惑。筆者從適用情形、審查內(nèi)容、救濟途徑等方面，對環(huán)評審批中有關(guān)聽證申請的審查答復(fù)要點進行分析。
要點一：建設(shè)項目環(huán)評審批許可聽證有哪些適用情形？
建設(shè)項目環(huán)評審批許可本質(zhì)屬于行政許可，受《行政許可法》調(diào)整。依據(jù)《行政許可法》第46條、第47條及《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第5條規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)評審批許可聽證適用范圍有三類。
第一類是按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，實施建設(shè)項目環(huán)評審批許可應(yīng)當組織聽證的。該種情形為依法應(yīng)當組織聽證，需有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，如果沒組織，則環(huán)評審批許可決定會存在程序違法問題。
第二類是實施涉及公共利益的重大建設(shè)項目環(huán)評審批許可，生態(tài)環(huán)境部門認為需要聽證的。對這種情形，生態(tài)環(huán)境部門具有裁量權(quán)，并非都要組織聽證。
第三類是建設(shè)項目環(huán)評審批許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系，申請人、利害關(guān)系人依法要求聽證的。這類情形是本文分析的重點。
要點二：建設(shè)項目環(huán)評審批許可聽證申請審查應(yīng)注意哪些？
首先，生態(tài)環(huán)境部門要對聽證申請材料進行審查，是否符合《辦法》第22條規(guī)定要求，包括聽證申請人的姓名、住址和申請聽證的具體要求、依據(jù)、理由等是否齊全，申請材料不齊備的，應(yīng)當一次性告知聽證申請人補正。
其次，建設(shè)項目環(huán)評審批聽證申請往往適用上文第三類情形進行審查，但是生態(tài)環(huán)境部門還是有必要先自查被申請聽證的建設(shè)項目是否屬于上文前兩類情形。
對于上文第三類情形，依據(jù)原環(huán)境保護部《關(guān)于環(huán)評審批利害關(guān)系人聽證資格問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2015〕152號）規(guī)定，位于環(huán)境影響評價范圍內(nèi)，但不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復(fù)的建設(shè)項目建設(shè)用地范圍內(nèi)的利害關(guān)系人，方具有聽證申請資格。換句話說，聽證申請人如果位于該建設(shè)項目環(huán)境影響評價范圍外，或在環(huán)境影響評價范圍內(nèi)但又屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復(fù)的建設(shè)項目建設(shè)用地范圍內(nèi)，則無聽證申請資格。
因此，生態(tài)環(huán)境部門要結(jié)合聽證申請理由，有必要對聽證申請人住所等位置情況進行核實并持有確鑿的證據(jù)，以判斷聽證申請人是否符合上述聽證申請人的資格條件。
要點三：不予受理聽證申請的答復(fù)，是否有必要告知救濟途徑？
經(jīng)審查，排除依法應(yīng)當組織聽證情形以外，對于不具聽證資格的申請人，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)按《辦法》第24條規(guī)定，將不予受理聽證申請的答復(fù)書面告知申請人。那么，在書面答復(fù)里，有無必要告知當事人行政復(fù)議或行政訴訟的救濟途徑呢？
《行政許可法》第7條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”，也就是說，對行政許可決定這一具體行政行為不服，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。
從《行政許可法》條文章節(jié)結(jié)構(gòu)來看，聽證屬于行政許可實施中的具體程序！缎姓S可法》第48條第2款規(guī)定，“行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。”由此可見，聽證是行政機關(guān)為作出行政許可決定前聽取利害關(guān)系人意見建議，為最終行政許可決定提供依據(jù)的一個環(huán)節(jié)。
當事人之所以申請聽證，是因為該行政許可決定會直接涉及當事人的重大利益關(guān)系，影響其合法權(quán)益。但聽證程序并非最終的行政許可決定，無論是不予受理聽證申請，還是受理聽證申請，都尚未直接涉及當事人的權(quán)利義務(wù)、尚未直接影響當事人的合法權(quán)益。對聽證程序的審查，應(yīng)納入行政許可行為的合法性審查范圍。
因此，筆者認為，聽證程序不屬于《行政復(fù)議法》第2條“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提出行政復(fù)議申請”規(guī)定的行政復(fù)議范圍，不予受理聽證申請的答復(fù)并非可復(fù)議的行政行為。
《行政訴訟法》第49條規(guī)定，當事人向法院提起行政訴訟，須屬于人民法院的受案范圍。最高人民法院司法指導(dǎo)性文件《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）規(guī)定，“當事人針對行政機關(guān)未設(shè)定其權(quán)利義務(wù)的重復(fù)處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案”。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第1條第2款第6項規(guī)定，“行政機關(guān)為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，且法釋〔2018〕1號解釋第163條規(guī)定“最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用”。
綜上，筆者認為，不予受理聽證申請的答復(fù)屬于聽證程序環(huán)節(jié)，是行政許可的一個過程性行為，不具有可訴性。
要點四：不具聽證資格的申請人后續(xù)對審批決定提起行政復(fù)議或行政訴訟，是否符合受理條件？
按上文闡述，不具聽證資格的申請人因其位于環(huán)境影響評價范圍外，或位于環(huán)境影響評價范圍，且又屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復(fù)的建設(shè)項目建設(shè)用地范圍內(nèi)，其并非建設(shè)項目準予環(huán)評審批決定的利害關(guān)系人。
《行政復(fù)議法實施條例》第28條規(guī)定了行政復(fù)議申請受理的條件，其第2項規(guī)定條件為“申請人與具體行政行為有利害關(guān)系”。顯然，不具聽證資格的申請人不符合此項條件，依據(jù)《行政復(fù)議法》第17條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)對不符合條件的行政復(fù)議申請，決定不受理并書面告知申請人。當然，申請人對行政復(fù)議機關(guān)不予受理的決定，依據(jù)《行政復(fù)議法》第19條規(guī)定，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。法釋〔2018〕1號解釋第1條第2款第10項規(guī)定，“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。
據(jù)此，不具聽證資格的申請人并非準予建設(shè)項目環(huán)評審批決定的利害關(guān)系人，準予建設(shè)項目環(huán)評審批決定對其權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。
反而言之，對于準予建設(shè)項目環(huán)評審批許可決定而言，如果建設(shè)項目環(huán)境影響評價范圍外的公民也都可以提起行政訴訟，比方說，位于北京的某建設(shè)項目被準予環(huán)評審批，全國人民都來提起行政訴訟，這明顯違背《行政訴訟法》的立法精神。因此，不具有聽證資格的申請人，對準予建設(shè)項目環(huán)評審批決定也不具有可訴性。
綜上，筆者認為，生態(tài)環(huán)境部門對于建設(shè)項目環(huán)評審批聽證申請應(yīng)當認真審查，核實申請人是否具有聽證資格，并掌握確鑿證據(jù)。對于不具備聽證資格的申請人應(yīng)不予受理聽證并書面告知，不予受理聽證申請的答復(fù)不具可復(fù)議性和可訴訟性。不具聽證資格的申請人對準予建設(shè)項目環(huán)評審批決定提起行政復(fù)議或行政訴訟，不符合行政復(fù)議受理條件，也不屬行政訴訟的受案范圍。
作者單位：浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局
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