打破地方行政區(qū)隔 強化綜合生態(tài)保護
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】當(dāng)前，我國大江大河流域整體性生態(tài)保護布局逐漸形成，一些區(qū)域性生態(tài)保護規(guī)劃或政策也相繼出臺。但在日常生產(chǎn)及生態(tài)治理執(zhí)法實踐中，實現(xiàn)區(qū)域性綜合生態(tài)系統(tǒng)保護和可持續(xù)發(fā)展仍然面臨諸多矛盾和問題，其中的突出矛盾在于，區(qū)域生態(tài)保護及高質(zhì)量發(fā)展所需的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性與地方行政區(qū)域的分割性之間的矛盾。
隨著我國自然生態(tài)保護由點及線、由平面到立體空間的逐次展開，包括流域在內(nèi)的區(qū)域性綜合性生態(tài)保護成為我國自然生態(tài)保護與治理的發(fā)展趨勢和目標(biāo)。我國當(dāng)前已經(jīng)在技術(shù)規(guī)劃、黨內(nèi)法規(guī)和政策乃至法律層面加強區(qū)域性協(xié)同生態(tài)保護治理和可持續(xù)發(fā)展。
首先，區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃或技術(shù)指南陸續(xù)出臺。比如，今年7月中央全面深化改革委員會審議通過了《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方案》，中共中央、國務(wù)院10月印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，生態(tài)環(huán)境部12月印發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 流域綜合規(guī)劃》等。
其次，區(qū)域性生態(tài)保護法律法規(guī)陸續(xù)出臺，為區(qū)域生態(tài)保護和污染治理提供法律保障。在法律層面，《環(huán)境保護法》第20條明確規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施，為區(qū)域性生態(tài)保護執(zhí)法奠定了立法基礎(chǔ)。今年3月正式施行的《長江保護法》，為長江流域系統(tǒng)性整體性自然生態(tài)保護提供有力的法律保障；《黃河保護法》已于今年10月通過國務(wù)院常務(wù)會議討論，并提交全國人大常委會審議。在法規(guī)方面，《淮河流域水污染防治暫行條例》于20世紀(jì)90年代即已出臺，并于2011年進行修訂；《太湖流域管理條例》也已出臺十年。
第三，在具體行政監(jiān)管執(zhí)法機制方面，逐步加強區(qū)域性監(jiān)管機構(gòu)和人員配置，為統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法提供組織機構(gòu)保障。除了已有的流域或區(qū)域性監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)比如長江、黃河等七大流域管理機構(gòu)外，國家還在探索逐步對區(qū)域性自然生態(tài)要素進行統(tǒng)一監(jiān)管，推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，比如2016年底開始推行的河長制、湖長制以及2020年開始推行的林長制。
盡管如此，區(qū)域性自然生態(tài)保護仍面臨諸多問題。當(dāng)前陸續(xù)出臺的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃或者技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)大多限于技術(shù)層面，解決監(jiān)管執(zhí)法難題還需要強有力的法律和政策保障。當(dāng)前區(qū)域性自然生態(tài)保護立法雖已初具規(guī)模、立法位階不斷提升，但是應(yīng)該看到，個別法律法規(guī)在理念上并非完全從綜合性生態(tài)系統(tǒng)保護的角度出發(fā)，而且無論是河長制、湖長制還是林長制，整體仍屬于分而治之的思維方式，其組織任命及人事管理仍受制于地方政府，與真正實現(xiàn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的綜合生態(tài)系統(tǒng)保護尚存差距。
破解上述難題，實現(xiàn)區(qū)域性綜合生態(tài)系統(tǒng)保護，筆者建議從以下方面著手。
首先，加強立法保障。在當(dāng)前立法部門正組織研究出臺環(huán)境法典之機，加強區(qū)域性綜合生態(tài)系統(tǒng)保護的系統(tǒng)化梳理與體系性整合，將區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)綜合保護過程中面臨的共通性的問題，比如，區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制、區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償機制等納入法典內(nèi)容。同時，在單行法如《黃河保護法》等區(qū)域性生態(tài)保護法制定過程中加強包括保護水資源在內(nèi)的綜合生態(tài)系統(tǒng)保護；加強各立法間的協(xié)調(diào)配合。
其次，加強《全國生態(tài)功能區(qū)劃》與地方自然生態(tài)保護規(guī)劃的銜接。各地方政府應(yīng)依據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》或相關(guān)規(guī)劃指引，出臺適用于本地區(qū)的技術(shù)規(guī)劃或?qū)嵤┲改希訌娙珖匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)的一盤棋治理。
第三，強化重點生態(tài)區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法機制。除《環(huán)境保護法》等規(guī)定了聯(lián)合執(zhí)法機制外，《青藏高原生態(tài)環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展方案》等區(qū)域性保護規(guī)劃中也對區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制進行明確規(guī)定。比如，加強生態(tài)保護區(qū)域內(nèi)上級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；推進區(qū)域內(nèi)地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門間的信息共享與交流機制等。應(yīng)該注意的是，區(qū)域性聯(lián)合執(zhí)法機制并非“一刀切”，加強自然生態(tài)區(qū)域的系統(tǒng)性保護，重在保護目標(biāo)的一致性、保護方法的綜合性以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，并非打亂各級地方自然生態(tài)監(jiān)管執(zhí)法部門的執(zhí)法節(jié)奏。應(yīng)允許地方政府在執(zhí)法人員調(diào)配、具體時間安排等方面靈活安排，允許各級地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟、社會實際、地區(qū)資源稟賦、生態(tài)流量以及民族分布特點，制定并施行適用于本地區(qū)的政策。
作者單位：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所
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