促進流域高質(zhì)量發(fā)展 有力推動共抓大保護
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】編者按 一年前的今天，中國首部有關流域保護的法律——《長江保護法》正式施行。一年來，這部法律實施效果如何，實施過程中出現(xiàn)了哪些問題和不足，今后可以采取哪些有針對性的措施加以應對？對這些情況的分析和總結(jié)，不僅有利于《長江保護法》的深入落實，也可為正在制定的《黃河保護法》乃至中國特色的社會主義法律體系貢獻智慧。
在《長江保護法》施行一周年之際，曾呼吁并深度參與了《長江保護法》立法的中國法學會副會長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長呂忠梅撰文暢談了她的思考，本版特予刊發(fā)，以饗讀者。
《長江保護法》是習近平總書記親自部署和推動的重大立法。作為首部以國家法律的形式為特定的河流流域立法，在我國立法體系中具有開創(chuàng)性。
《長江保護法》自2021年3月1日實施以來，在促進長江流域高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)長江大保護方面取得了良好效果。但在實施過程中也出現(xiàn)了一些新問題，需要盡快采取針對性措施，促進《長江保護法》效能的進一步釋放。
1 《長江保護法》實施效果良好
《長江保護法》頒布以來，國務院及其相關部門、長江沿線各地方政府堅決貫徹習近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務院決策部署，認真推進制度落實，全力打好長江保護修復攻堅戰(zhàn)，取得了顯著成效。
生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的立法理念深入人心
國務院及其相關職能部門和長江流域各省、市、自治區(qū)高度重視《長江保護法》的貫徹實施。各級黨委和政府成立了貫徹實施《長江保護法》工作領導小組，迅速行動，將《長江保護法》納入各地各相關單位業(yè)務學習的重要內(nèi)容，強調(diào)把學習好、宣傳好、貫徹好《長江保護法》作為重要的工作任務。
如國家發(fā)改委連續(xù)舉辦四期《長江保護法》培訓班，國務院有關部門人員在主會場，分會場一直設到長江流域各縣，邀請參與《長江保護法》制定的專家學者授課，每場在線參訓人數(shù)達兩萬多人。
通過高頻度、高質(zhì)量的宣講和執(zhí)法行為，《長江保護法》生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，保護母親河的立法理念深入人心。各相關部門切實擔負起行業(yè)監(jiān)管指導職責，各地方切實擔負起屬地監(jiān)管職責，共同形成推動《長江保護法》有效貫徹實施的工作合力，營造全民尊法、學法、守法、用法的濃厚氛圍。
強化對接溝通，聚焦解決突出問題 各級地方政府按照《長江保護法》的要求，持續(xù)推動“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”行動，突出規(guī)劃管控、重點產(chǎn)業(yè)升級改造、化工企業(yè)關改搬轉(zhuǎn)、“三磷”綜合整治、流域污染治理和生態(tài)修復等任務，加強沿江危化品運輸監(jiān)管、抓好散貨船污染治理工作，強化沿江城市生活污水管網(wǎng)建設和雨污分流改造，建立任務清單、問題清單、責任清單、時限清單，強調(diào)重點問題及時整改，重點工作及時推進，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對準目標系統(tǒng)推進。
如上海市根據(jù)《長江保護法》第20條規(guī)定，結(jié)合地區(qū)實際，制定《上海市關于〈長江經(jīng)濟帶發(fā)展負面清單指南（試行）的實施細則〉》，規(guī)定長江沿線一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，配合國家制定產(chǎn)業(yè)準入負面清單，明確空間準入和環(huán)境準入的清單式管理要求；提出長江沿線限制開發(fā)和禁止開發(fā)的岸線、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及相關管理措施，并探索建立信息共享系統(tǒng)。
穩(wěn)步推進流域協(xié)同立法，探索新型立法模式
長江流域各地方立法機構(gòu)積極作為，主動探索，以《長江保護法》為指引，貫徹山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，強化長江流域綜合治理、依法治理。打破行政區(qū)劃界限、摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”窠臼，按照系統(tǒng)性思維、著眼流域治理，積極探索流域?qū)用嬉缘胤搅⒎ǚ绞酱龠M協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控機制形成，推動形成上下游聯(lián)動、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力的法治格局。
如云、貴、川三省探索了赤水河流域保護“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式，由省人大常委會分別審議并通過《關于加強赤水河流域共同保護的決定》，同時審議通過各自的《赤水河流域保護條例》。
這種合作立法突出流域系統(tǒng)治理理念，以促進上下游聯(lián)動、共享共治為目標，結(jié)合區(qū)域特色進行針對性設計，重視點面結(jié)合，為赤水河流域保護提供法治保障。這種協(xié)同立法的經(jīng)驗和實踐值得持續(xù)觀察和追蹤。
落實流域治理協(xié)調(diào)機制，聯(lián)合執(zhí)法成為常態(tài)
《長江保護法》明確規(guī)定建立長江流域協(xié)調(diào)機制。各相關部門切實擔負起行業(yè)監(jiān)管指導職責，各地方切實承擔屬地監(jiān)管職責，推動形成流域治理協(xié)調(diào)機制，加強聯(lián)合執(zhí)法。
如江蘇省在長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略基礎上，貫徹落實《長江保護法》的要求，積極助推長三角流域治理協(xié)調(diào)機制的建立！督K省人民代表大會常務委員會關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》規(guī)定，探索推進長江流域禁捕跨省聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同立法、聯(lián)合執(zhí)法等行動。
湖北、安徽、江西、湖南、重慶五。ㄖ陛犑校┕餐炇鹆恕堕L江流域重點水域“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》，明確了聯(lián)席會商制度、執(zhí)法聯(lián)絡員制度、聯(lián)合巡查機制、協(xié)作共治機制、應急協(xié)同機制和信息共享機制等內(nèi)容，為開展“十年禁漁”專項行動制訂了切實可行的聯(lián)合執(zhí)法行動方案，推動跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法和行動統(tǒng)籌成為長江流域保護工作的常態(tài)。
完善長江流域環(huán)境司法機制，助推綠色高質(zhì)量發(fā)展
最高人民法院發(fā)布《關于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》及長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例，明確要求長江流域環(huán)境資源審判樹立正確審判理念，貫徹最嚴格制度最嚴密法治；準確適用民法典綠色原則和綠色條款；堅持保護優(yōu)先、預防為主；堅持系統(tǒng)保護。
江西省高級人民法院在上饒市設立信江流域環(huán)境資源法庭和饒河流域環(huán)境資源法庭，分別集中管轄涉信江流域、饒河流域環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件。
最高人民檢察院發(fā)布長江流域生物多樣性保護公益訴訟等案例，創(chuàng)新流域生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟檢察工作。
重慶市五屆人大常委會第十六次會議批準設立重慶市兩江地區(qū)人民檢察院，作為重慶市檢察院的派出機構(gòu)，主管長江干流和嘉陵江流域重慶境內(nèi)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護行政公益訴訟案件。
通過不斷完善流域司法機制，依法嚴懲非法捕撈行為，保護長江流域水生態(tài)環(huán)境和生物多樣性；積極探索建立流域型公益訴訟機制，堅持恢復性司法理念，探索多元化生態(tài)修復方式，保障長江流域的可持續(xù)發(fā)展。
有序推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，改善農(nóng)村人居環(huán)境
相關部門以實施《長江保護法》為契機，出臺《農(nóng)用薄膜管理辦法》，推進建立和完善農(nóng)業(yè)面源污染防治法律機制，改善農(nóng)村人居環(huán)境。推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，開展農(nóng)村生活垃圾收運處理；推進整村財政獎補政策，實施農(nóng)村“廁所革命”，加快農(nóng)村宜居環(huán)境建設。提高農(nóng)藥化肥的使用效率，通過在長江經(jīng)濟帶推廣測土配方技術(shù)，逐步減少化肥施用量，探索農(nóng)藥化肥的減量增效措施。重視農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點建設，加大對農(nóng)業(yè)面源污染的財政補貼和轉(zhuǎn)移支付力度；建設了一批秸稈綜合利用重點縣，鼓勵多方主體參與，開展多種形式的秸稈利用。
2 《長江保護法》實施尚存難點痛點
《長江保護法》實施過程中，也暴露出一些困難和問題。既有立法不足之處造成的實施困惑，也有相應配套立法滯后帶來的實施困難，還有相關改革與支持不到位形成的實施困境。
立法不夠明確等帶來實施困難
《長江保護法》作為我國第一部流域性立法，制度建設尚處于探索過程中，一些立法不足之處在實踐檢驗中開始暴露。
如由于《長江保護法》第95條第二款對“長江支流”界定不清晰，實踐中對“二級以下支流”是否屬于岸線管控范圍爭議巨大，導致第26條規(guī)定的“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目”存在實施困境。
再如《長江保護法》第91條規(guī)定對違法采砂活動或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動的，主管部門可以責令其停止違法行為，沒收違法所得以及用于違法活動的船舶、設備、工具，并處貨值金額二倍以上二十倍以下罰款等。
實際執(zhí)行中，由于既沒收違法所得以及相關船舶、設備、工具，又并處罰款，基層普遍反映法律責任過重，并處的罰款難以到位。
配套立法未及時跟進影響實施效能
《長江保護法》立足中國國情，為推進長江流域保護和高質(zhì)量發(fā)展，進行了體制機制創(chuàng)新，但這些規(guī)定都還比較原則。由于相應的配套性立法未能及時跟進，導致新的體制機制難以穩(wěn)定有效運行。
如《長江保護法》創(chuàng)造性地建立了國家長江流域協(xié)調(diào)機制、長江流域地方協(xié)作機制等多層次流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，但由于缺乏配套立法，國家長江流域協(xié)調(diào)機制尚未落地實施、地方協(xié)作機制還處于各地單獨行動狀態(tài)，既沒有充分發(fā)揮長江流域的國家協(xié)調(diào)功能，還可能因地方各行其是影響《長江保護法》的統(tǒng)一實施。
再如，《長江保護法》第80條規(guī)定了“依法開展聯(lián)合執(zhí)法”，目前雖然流域各地區(qū)各部門在加強跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法、打擊違法采砂、長江禁捕等方面取得不錯的執(zhí)法效果，但由于聯(lián)合執(zhí)法涉及分屬不同部門、不同執(zhí)法職能的多支隊伍，因缺乏相應的配套性規(guī)定，聯(lián)合執(zhí)法的管轄協(xié)調(diào)、職責協(xié)同、協(xié)作規(guī)模、協(xié)作方式等尚未形成體系，影響法律實施的穩(wěn)定性。
支持與支撐不足掣肘制度落實
《長江保護法》的實施，需要有資金、技術(shù)等物化制度加以支持，目前，由于資金支持不足、相關技術(shù)標準支撐不夠，一些制度有明顯的空轉(zhuǎn)趨勢。
如中央生態(tài)環(huán)境保護資金支持的范圍和額度不能完全滿足市、縣級生態(tài)環(huán)保工作需要，各地各級財政狀況差異大、配套資金難以到位，一些農(nóng)村污染治理工程面臨推動難、落實難的境地。
3 進一步提升《長江保護法》實施效果
認真總結(jié)《長江保護法》實施的經(jīng)驗，梳理已經(jīng)呈現(xiàn)的問題并在深入研究的基礎上采取針對性措施加以改進，不僅對于《長江保護法》的有效實施意義重大，而且可以為正在制定的《黃河保護法》提供有益借鑒，還可以為完善生態(tài)環(huán)境立法乃至中國特色社會主義法律體系貢獻智慧。為此，提出如下建議：
加快長江流域綜合管理配套立法步伐
國家長江流域協(xié)調(diào)機制、長江流域地方協(xié)作機制是《長江保護法》在流域綜合管理體制的重大創(chuàng)新。
根據(jù)《長江保護法》，大量流域綜合管理事項由國家和地方長江流域協(xié)調(diào)機制組織實施，亟須通過配套立法，解決長江流域協(xié)調(diào)機制的組織形式、啟動方式、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)程序等問題，明確不服從協(xié)調(diào)、怠于協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不當?shù)姆珊蠊。切實解決長江保護中的部門分割、地區(qū)分割等體制機制問題。確保按照系統(tǒng)觀念，加強規(guī)劃、政策和重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強長江保護的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。
建立完善的長江流域綜合執(zhí)法體系
由于歷史原因，長江流域存在多個流域性執(zhí)法機構(gòu)，除了《水法》規(guī)定的水利部長江水利委員會以外，還有6個擔任流域性執(zhí)法任務的機構(gòu)。
《長江保護法》實施后，這些機構(gòu)自發(fā)聯(lián)合起來開展執(zhí)法協(xié)作。但這種協(xié)作機制不是一種制度安排，權(quán)威性不足，無法形成穩(wěn)定的長效機制，需要在對建立長江流域性綜合執(zhí)法體系的必要性與可行性進行充分論證的基礎上，出臺專門規(guī)定，為進一步提升《長江保護法》的實施效能提供良好的執(zhí)法體系支撐。
探索資金多元化投入和統(tǒng)籌利用途徑
《長江保護法》實施所需要的資金投入巨大，不可能完全由國家財政承擔，必須一方面探索多元化投入機制，鼓勵社會資本、公益基金進入。另一方面，應統(tǒng)籌利用好各級、各類財政資金。需要研究出臺相關政策，積極探索在中央和地方層面建立長江生態(tài)保護和綠色發(fā)展投融資渠道，吸納公益基金等市場化、社會化資金投入機制，探索生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化與價值實現(xiàn)形式。
與此同時，認真梳理現(xiàn)有財政政策，切實解決公益訴訟賠償金、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的“閑置”問題，以及由于資金來源、使用范圍和使用限制等導致的財政資金難以統(tǒng)籌使用的問題，為《長江保護法》的實施提供可持續(xù)的資金支持，依法推動長江流域走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。
研究制定相關的技術(shù)標準和立法解釋
針對技術(shù)標準缺乏影響《長江保護法》精準實施的問題，加大環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準研究力度，盡快制定入河排污口整治技術(shù)標準、出臺磷石膏庫建設環(huán)境管理技術(shù)標準等系列技術(shù)標準，以加強對入河排污口整治、磷石膏庫管理等關系《長江保護法》實施的重要工作的指導。
同時，盡快對《長江保護法》涉及的立法問題進行梳理，對類似“支流”的概念問題予以立法解釋，進一步明確相關法律概念，明晰《長江保護法》實施依據(jù)。
適時啟動具體制度評估并加以完善
《長江保護法》對法律責任幅度有較大的提升，基層實際執(zhí)法中遇到了一些具體困難，需要在認真聽取一線執(zhí)法人員意見的基礎上，針對采砂、禁捕等執(zhí)法難點，適時啟動相關制度的合理性評估并研究綜合性解決方案。
一方面，完善生態(tài)補償相關政策措施并督促生態(tài)補償及時到位，切實解決禁漁后群眾的生產(chǎn)生活與社會保障等問題，避免群眾因生計替代困難而導致的違法捕撈屢禁不止。
另一方面，研究制定《長江保護法》行政處罰自由裁量權(quán)基準，結(jié)合違法行為發(fā)生地的區(qū)域、地域?qū)嶋H，細化行政處罰裁量權(quán)，統(tǒng)一執(zhí)法標準和尺度。同時，適時公布《長江保護法》實施后的執(zhí)法、司法指導性案例，為基層執(zhí)法人員提供指導，也對群眾進行知法守法教育。
《長江保護法》實施一年的顯著成效，讓我們有理由相信：在習近平生態(tài)文明思想指引下，經(jīng)過對《長江保護法》執(zhí)法、司法實踐的不斷總結(jié)與完善，“加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”的立法目標，一定能實現(xiàn)。
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