行政處罰裁量基準(zhǔn)如何合法合規(guī)制定？
《行政處罰法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。此條授權(quán)性規(guī)定一出，很多行政機(jī)關(guān)制定了行政處罰裁量基準(zhǔn)。
正如此前《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《生態(tài)環(huán)境部意見(jiàn)》）的規(guī)定：“省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)在2019年9月底前制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)”。
原因很簡(jiǎn)單，法條規(guī)定的自由裁量范圍幅度較大，類(lèi)似情形的適用結(jié)果常會(huì)出現(xiàn)不小差異，F(xiàn)實(shí)需要以法律條款為依據(jù)，制定不超越處罰幅度上下限、進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定的行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)制度（下統(tǒng)稱(chēng)裁量基準(zhǔn)），來(lái)完善適用規(guī)則、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范權(quán)力行使，進(jìn)而壓縮裁量空間、避免隨意任性，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供有力支撐，精當(dāng)推進(jìn)落實(shí)“放管服”改革，準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)裁量額度與行政相對(duì)人違法行為相匹配，全面體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)、行政相對(duì)人的平等對(duì)待等處罰原則。
從實(shí)踐看，很多省級(jí)有關(guān)部門(mén)、地市級(jí)有關(guān)部門(mén)（這里不包括政府本身），乃至縣級(jí)有關(guān)部門(mén)，都制定了各自的裁量基準(zhǔn)，且被廣泛地運(yùn)用于行政處罰。在某種程度說(shuō)，裁量基準(zhǔn)實(shí)際起著首要、主要和重要的處罰多少定量作用，堪比規(guī)制行政處罰相對(duì)人的“規(guī)章”。
但有三點(diǎn)沒(méi)有給予應(yīng)有的注意，一是制定主體：“行政機(jī)關(guān)”的特殊性；二是具體內(nèi)容：規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的行使；三是公開(kāi)程序：“應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。以至于始終困惑著執(zhí)法者：究竟屬于什么樣的依據(jù)，或者屬于什么樣的法律淵源呢。
裁量基準(zhǔn)是什么？
是部門(mén)規(guī)章么，《行政處罰法》第十三條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”；即使尚未制定法律、行政法規(guī)，對(duì)違反行政管理秩序的行為，也只是可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰；而且罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。顯然不是。
是地方政府規(guī)章嗎？第十四條規(guī)定，“地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”；即使尚未制定法律、法規(guī)，對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰；而且罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。當(dāng)然也包括設(shè)區(qū)的市、自治州的政府規(guī)章在內(nèi)。自然也不是。
是具有行政處罰性質(zhì)的依據(jù)嗎？第十六條明確，“除法律、法規(guī)、規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰”。而且《立法法》第八十二條也規(guī)定，“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。當(dāng)然也算不上。
省級(jí)有關(guān)部門(mén)的權(quán)力，按照《行政處罰法》第十五條的規(guī)定，僅是“應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類(lèi)、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議”。省級(jí)以下有關(guān)部門(mén)，如很多地市及以下的相關(guān)部門(mén)制定的裁量基準(zhǔn)，更無(wú)從談起。
該怎么看待呢？
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》）“二、明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)權(quán)限：（四）嚴(yán)格履行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)”和“（五）嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)限”用四點(diǎn)對(duì)“行政機(jī)關(guān)”予以具體明確：
一是順承《行政處罰法》，即國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)可以依照法律、行政法規(guī)等制定本部門(mén)本系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，突破在于“制定過(guò)程中，要統(tǒng)籌考慮其他部門(mén)已制定的有關(guān)規(guī)定，確保銜接協(xié)調(diào)”；二是省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府及其部門(mén)，“可以依照法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，制定本行政區(qū)域內(nèi)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”；三是縣級(jí)人民政府及其部門(mén)“可以在法定范圍內(nèi)，對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類(lèi)、幅度、方式、時(shí)限予以合理細(xì)化量化”；四是行政機(jī)關(guān)，“可以根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”。也即以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)性質(zhì)的文件，賦予了特殊性主體“行政機(jī)關(guān)”的某種具體內(nèi)容“立法權(quán)”。
與《行政處罰法》第二條行政處罰的定義：“行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為”一致，《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定;“無(wú)法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得增加行政相對(duì)人的義務(wù)或者減損行政相對(duì)人的權(quán)益。……在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級(jí)行政機(jī)關(guān)劃定的階次或者幅度”。因?yàn)椴昧炕鶞?zhǔn)最終確定了處罰數(shù)額，是行政處罰的實(shí)際運(yùn)用。
在公開(kāi)程序上，《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》“四、嚴(yán)格行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序：（十）明確制定程序”，確切為“加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制發(fā)程序管理，健全工作機(jī)制，根據(jù)行政裁量權(quán)的類(lèi)型確定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的發(fā)布形式”。具體有三點(diǎn)：一是規(guī)范了各種規(guī)章的制定程序，即“以規(guī)章形式制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要按照《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等程序”。二是規(guī)范了行政機(jī)關(guān)制定的內(nèi)容，即“為實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章需要對(duì)裁量的階次、幅度、程序等作出具體規(guī)定的，可以在法定權(quán)限內(nèi)以行政規(guī)范性文件形式作出規(guī)定”。三是規(guī)范了行政機(jī)關(guān)制定的程序，即“以行政規(guī)范性文件形式制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》要求，嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、公開(kāi)發(fā)布等程序”。
如何正確理解《生態(tài)環(huán)境部意見(jiàn)》？
《生態(tài)環(huán)境部意見(jiàn)》規(guī)定，“省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見(jiàn)提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)省級(jí)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化”。
有四點(diǎn)值得細(xì)究，一是制定主體是《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》的具體體現(xiàn)：省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)和有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)；二是具體內(nèi)容是，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)及進(jìn)一步細(xì)化、量化；三是兩種主體制定內(nèi)容的關(guān)系：有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)省級(jí)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化；四是明確省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的制定依據(jù)是“本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章”，有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的制定依據(jù)是“省級(jí)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)”，而“有條件的設(shè)區(qū)的市”，則與《立法法》第八十二條規(guī)定的“限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”立法權(quán)相印證。也就是說(shuō)，《生態(tài)環(huán)境部意見(jiàn)》與《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》遙相呼應(yīng)而無(wú)沖突，但沒(méi)有涉及程序公開(kāi)。
正因?yàn)槿笔Я顺绦蛞?guī)制，一些裁量基準(zhǔn)才偏離了“規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)”目的，違背了必須遵循的法條上下限規(guī)定，也就損害了執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)益，以至于執(zhí)法部門(mén)不愿、不敢、不能直接運(yùn)用該用的法條，致使個(gè)案執(zhí)法相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的合法性、合理性和公平性產(chǎn)生了疑問(wèn)，復(fù)議、訴訟案件數(shù)量增加，社會(huì)成本增大，梗阻了行政管理解決問(wèn)題的主渠道作用。
單僅就處罰幅度看，以《某南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則（修訂）》第七條規(guī)定的裁量基準(zhǔn)計(jì)算公式為例，不論適用哪個(gè)法律法規(guī)規(guī)章，也不論哪條哪款哪項(xiàng)，處罰數(shù)額既達(dá)不到規(guī)定最底下限，也達(dá)不到最高限上限，變相歪曲了法律：提高處罰起點(diǎn)，加重了相對(duì)人的義務(wù)；降低了最高額處罰，減損了法律威嚴(yán)。
也與2021年修訂《行政處罰法》時(shí)將“應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”相違背：刪除了“依法”，意在引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)可以直接適用行政處罰法的規(guī)定，根據(jù)具體案情，合理實(shí)施行政處罰。
該怎么對(duì)待呢？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】未堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)原則、嚴(yán)格遵守立法權(quán)限、科學(xué)確定罰款數(shù)額的裁量基準(zhǔn)，不具有立法權(quán)部門(mén)制定的具有立法性質(zhì)的裁量基準(zhǔn)，以及不敢直接根據(jù)行政處罰法等在法定依據(jù)的行政罰款，尤其是省級(jí)政府（不包括省級(jí)政府本身）以下有關(guān)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)，都應(yīng)當(dāng)重新審視，對(duì)不合法無(wú)效的堅(jiān)決予以清理、糾正和廢止。
怎樣的才算合法有效呢？
從以上分析可知，國(guó)務(wù)院部門(mén)制定并公布的行政處罰裁量基準(zhǔn)、以省級(jí)政府名義發(fā)布的由其有關(guān)部門(mén)制定的行政處罰裁量基準(zhǔn)，以及以有條件的設(shè)區(qū)的市、自治州的政府名義發(fā)布的由其相關(guān)部門(mén)制定的裁量基準(zhǔn)，因符合《行政處罰法》和《立法法》規(guī)定，是合法有效的。
同時(shí)，滿(mǎn)足《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》三個(gè)條件的行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)也是合法有效的，即主體是省級(jí)和設(shè)區(qū)的市、自治州有關(guān)部門(mén)，以及縣級(jí)政府及其部門(mén)等行政機(jī)關(guān)；內(nèi)容是為實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章需要而在法定權(quán)限內(nèi)以行政規(guī)范性文件形式，對(duì)裁量的階次、幅度、程序等作出的具體規(guī)定；程序是按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》要求，依照程序公開(kāi)發(fā)布。
至于銜接，就要按照《國(guó)務(wù)院意見(jiàn)》規(guī)定：一是對(duì)同一行政執(zhí)法事項(xiàng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)直接適用。二是如下級(jí)行政機(jī)關(guān)不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級(jí)行政機(jī)關(guān)劃定的階次或者幅度。三是下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)沖突的，應(yīng)適用上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。
作者單位：河南省三門(mén)峽市生態(tài)環(huán)境局
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