加快推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督的制度化進(jìn)程
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸帶生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。當(dāng)前，生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作已基本完成，建立健全生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督制度體系成為各地區(qū)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)的迫切需要。為此，生態(tài)環(huán)境部制定印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以規(guī)范和指導(dǎo)各地生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作，加快推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督的制度化進(jìn)程。要準(zhǔn)確理解和把握嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的核心要義，加快推動(dòng)《辦法》相關(guān)措施的落地實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用。
生態(tài)保護(hù)紅線是生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)性制度
生態(tài)保護(hù)紅線是我國生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。近年來，國家通過制定出臺(tái)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件，持續(xù)推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理工作。全國各地生態(tài)保護(hù)的底線思維更加牢固，以一條紅線管控重要生態(tài)空間的格局基本構(gòu)建。
生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。初步劃定的生態(tài)保護(hù)紅線，集中分布于青藏高原、天山山脈、內(nèi)蒙古高原、大小興安嶺、秦嶺、南嶺，以及黃河流域、長江流域、海岸帶等重要生態(tài)安全屏障和區(qū)域，覆蓋全國生物多樣性分布的關(guān)鍵區(qū)域，保護(hù)絕大多數(shù)珍稀瀕危物種及其棲息地。對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管控，可以有效防止不合理的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)導(dǎo)致的生態(tài)功能退化風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)和保障國家生態(tài)安全。
生態(tài)保護(hù)紅線是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給的保障線。將生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，將有效提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，可以不斷提升優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，有助于提供清新空氣、清潔水源和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，以不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，增進(jìn)民生福祉。
生態(tài)保護(hù)紅線是國土空間規(guī)劃體系的優(yōu)先控制線，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線有助于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所必需的最基本生態(tài)空間，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間布局，構(gòu)建完善高效的國土空間開發(fā)保護(hù)格局，強(qiáng)化底線約束，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
守護(hù)好生態(tài)功能是生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的根本目標(biāo)
黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)保護(hù)紅線工作。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，在生態(tài)保護(hù)紅線方面，要建立嚴(yán)格的管控體系，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。
生態(tài)保護(hù)紅線是國家生態(tài)安全的底線和生命線。底線意味著生態(tài)保護(hù)紅線是發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)功能、維護(hù)國家生態(tài)安全所需的最小面積，必須加以嚴(yán)格保護(hù)。生命線意味著生態(tài)保護(hù)紅線對(duì)維持生態(tài)平衡、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用，關(guān)乎子孫后代生存發(fā)展和中華民族永續(xù)發(fā)展。因此，守護(hù)好生態(tài)保護(hù)紅線，確保生態(tài)功能不降低，是生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作最重要、最根本的目標(biāo)；面積不減少、性質(zhì)不改，是確保生態(tài)功能不降低的最底線要求。
為實(shí)現(xiàn)上述監(jiān)督目標(biāo)，《辦法》一是通過對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案的生態(tài)環(huán)境影響提出審核意見，避免不合理調(diào)整導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)紅線面積減少、破碎化及“以次充好”的情況發(fā)生，確保面積不減少。二是為避免人為活動(dòng)過度干擾、破壞生態(tài)系統(tǒng)，防止任意改變生態(tài)保護(hù)紅線的用途，《辦法》明確規(guī)定要加強(qiáng)對(duì)人為活動(dòng)、生態(tài)破壞問題、生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程的監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)優(yōu)先地位，確保性質(zhì)不改變。三是通過生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、生態(tài)狀況評(píng)估等措施，及時(shí)掌握生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、功能狀況及其變化，科學(xué)評(píng)估保護(hù)成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)退化問題，確保生態(tài)功能不降低。
嚴(yán)格人為活動(dòng)監(jiān)督管理是關(guān)鍵環(huán)節(jié)
在不受外界過多干擾的前提下，自然生態(tài)系統(tǒng)的演變通常較為緩慢，不合理的人為活動(dòng)常常是導(dǎo)致生態(tài)功能下降、生態(tài)破壞問題發(fā)生的根本原因。因此，生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督的關(guān)鍵是管住人為活動(dòng)。
生態(tài)保護(hù)紅線不是無人區(qū)，允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游及必要的保護(hù)修復(fù)措施等；對(duì)人為活動(dòng)的限制重點(diǎn)是針對(duì)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化開發(fā)活動(dòng)，防止對(duì)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能造成不利影響。為嚴(yán)格人為活動(dòng)管控，黨中央國務(wù)院和有關(guān)部門出臺(tái)了一系列政策文件。2017年《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》和2019年《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》均對(duì)嚴(yán)格人為活動(dòng)管控做出了明確要求。2022年8月，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》，進(jìn)一步明確了生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)有限人為活動(dòng)和用地用海審批等相關(guān)管控要求。
為貫徹落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線人為活動(dòng)管控的有關(guān)要求，《辦法》明確將人為活動(dòng)作為重要的監(jiān)督事項(xiàng)，實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督。為此，《辦法》充分銜接黨中央國務(wù)院有關(guān)文件要求，一是明確對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)有限人為活動(dòng)實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督。二是為防止各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)可能造成的生態(tài)破壞，《辦法》明確規(guī)定了針對(duì)生態(tài)破壞問題的監(jiān)督工作程序，提出了生態(tài)破壞問題的監(jiān)控發(fā)現(xiàn)、實(shí)地核實(shí)、通報(bào)移交、督促整改等各環(huán)節(jié)要求，以促進(jìn)建立生態(tài)破壞問題監(jiān)督機(jī)制。三是為防止出現(xiàn)“偽生態(tài)、真破壞”等生態(tài)修復(fù)形式主義問題，針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許開展的生態(tài)修復(fù)工程，明確要求通過開展工程實(shí)施生態(tài)環(huán)境成效評(píng)估實(shí)施監(jiān)督。
提升生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警能力是重要保障
科學(xué)、高效的生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系有助于及時(shí)獲取生態(tài)環(huán)境監(jiān)督關(guān)鍵基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，是開展監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國生態(tài)監(jiān)測(cè)體系仍有待完善，地面監(jiān)測(cè)點(diǎn)位存在不足，各地區(qū)監(jiān)測(cè)能力發(fā)展不平衡，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警能力需要提高。在這樣的背景下，急需推動(dòng)構(gòu)建全面立體的生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)督監(jiān)測(cè)能力，以應(yīng)對(duì)未來繁重的生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督任務(wù)。
要充分銜接生態(tài)環(huán)境部“53111”生態(tài)保護(hù)監(jiān)管體系，加快推動(dòng)建立完善“五基（天基衛(wèi)星、空基遙感、航空無人機(jī)、移動(dòng)巡護(hù)監(jiān)測(cè)車和地面觀測(cè)）”協(xié)同的生態(tài)遙感立體監(jiān)測(cè)體系和監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，定期開展生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)，摸清生態(tài)本底及生態(tài)質(zhì)量變化趨勢(shì)，對(duì)影響生態(tài)質(zhì)量的關(guān)鍵生態(tài)因子、人為活動(dòng)干擾脅迫等進(jìn)行綜合監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類生態(tài)破壞問題，積極推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，并依法向社會(huì)公開。
基于生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，建立完善生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)狀況評(píng)估制度和監(jiān)管指標(biāo)體系，開展生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)狀況評(píng)估，及時(shí)掌握生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能及其變化情況，強(qiáng)化對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)修復(fù)工作的支撐。探索研究建立生態(tài)預(yù)警指標(biāo)和關(guān)鍵閾值，對(duì)生態(tài)功能退化進(jìn)行預(yù)測(cè)預(yù)警。
作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃研究所
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