如何理解與適用跨省轉(zhuǎn)移固體廢物利用“備案制度”？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十二條第二款規(guī)定，轉(zhuǎn)移固體廢物出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域利用的，應(yīng)當(dāng)報(bào)固體廢物移出地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。移出地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)將備案信息通報(bào)接受地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門。根據(jù)該規(guī)定，固體廢物跨省域利用應(yīng)當(dāng)向省級生態(tài)環(huán)境部門備案。
行政備案通常包括事前備案和事后備案，此種備案屬于事前備案或事后備案，該法條未予明確。僅從法律文義理解，法律似乎并不排斥事后備案。在基層執(zhí)法過程中，對未進(jìn)行事前備案的是否應(yīng)當(dāng)處罰有不同意見，是否可以責(zé)令在一定時(shí)間內(nèi)改正，不改正的再進(jìn)行處罰？筆者嘗試從立法本意進(jìn)行分析。
固體廢物跨省轉(zhuǎn)移，由于跨省級行政區(qū)域，容易逃避監(jiān)管，如果管理不到位，可能導(dǎo)致脫離監(jiān)管、監(jiān)管缺失，造成環(huán)境污染。據(jù)報(bào)道，近年來，固體廢物從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移、從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的情形不斷增多，不法企業(yè)跨區(qū)域非法傾倒固體廢物的案件時(shí)有發(fā)生，加強(qiáng)對固體廢物跨省轉(zhuǎn)移管理非常必要。
從《固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十二條的釋義來分析，固廢跨省轉(zhuǎn)移有貯存、處置或利用兩種處理類型，兩者辦理程序有所區(qū)別。
跨省轉(zhuǎn)移固體廢物貯存、處置的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)。
固體廢物貯存、處置需要建設(shè)相應(yīng)的場所和設(shè)施，需要有相應(yīng)的貯存、處置能力，而且，固體廢物貯存、處置管理不當(dāng)可能會(huì)給當(dāng)?shù)貛硪欢ǖ沫h(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。因此，本條規(guī)定，跨省轉(zhuǎn)移固體廢物貯存、處置的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)。根據(jù)本條規(guī)定，轉(zhuǎn)移固體廢物需經(jīng)批準(zhǔn)的條件有兩項(xiàng)：一是跨省轉(zhuǎn)移，即轉(zhuǎn)移出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域；二是轉(zhuǎn)移的目的是貯存、處置。
本條規(guī)定了跨省轉(zhuǎn)移審批的程序。需要跨省轉(zhuǎn)移固體廢物的，應(yīng)當(dāng)向固體廢物轉(zhuǎn)出地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門提出申請，而不是向接受地的生態(tài)環(huán)境主管部門提出申請，這樣規(guī)定，有利于減輕申請人的負(fù)擔(dān)，節(jié)約成本，由行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行協(xié)商溝通也有利于提高審批效率。移出地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門收到申請后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與接受地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門協(xié)商，經(jīng)接受地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門同意后，才能作出批準(zhǔn)決定。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可一般應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起20日內(nèi)作出決定。未經(jīng)移出地省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門批準(zhǔn)，不得將固體廢物跨省轉(zhuǎn)移貯存、處置，否則，需要承擔(dān)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條規(guī)定的法律責(zé)任。
跨省轉(zhuǎn)移固體廢物利用的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案。
根據(jù)本條規(guī)定，轉(zhuǎn)移固體廢物需報(bào)備案的條件有兩項(xiàng)：一是跨省轉(zhuǎn)移，即轉(zhuǎn)移出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域；二是轉(zhuǎn)移的目的是利用。需要跨省轉(zhuǎn)移固體廢物的，應(yīng)當(dāng)將跨省轉(zhuǎn)移利用的固體廢物的數(shù)量、種類等情形報(bào)移出地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行備案，而不是向接受地的生態(tài)環(huán)境主管部門報(bào)備。移出地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)將備案信息通報(bào)接受地的省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門，實(shí)現(xiàn)信息共享，以便接受地的生態(tài)環(huán)境主管部門掌握情況、加強(qiáng)監(jiān)管。
基于以上分析，對于該法條所涉的備案問題，雖然僅從文義上理解，法條似乎并不排斥事后備案，但立法本意在于預(yù)防、監(jiān)管和信息共享，故基于目的解釋，理解為事前備案更為合理。
根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百零二條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一，由生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處以罰款，沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉：
（五）轉(zhuǎn)移固體廢物出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域貯存、處置未經(jīng)批準(zhǔn)的；
（六）轉(zhuǎn)移固體廢物出省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域利用未報(bào)備案的；
有前款第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)、第九項(xiàng)、第十項(xiàng)、第十一項(xiàng)行為之一，處十萬元以上一百萬元以下的罰款。
根據(jù)該罰則條款可知，違反第二十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正并處罰款，不可因?yàn)楫?dāng)事人及時(shí)改正而不予罰款處罰。
（作者單位：錢月劍，浙江開發(fā)律師事務(wù)所；沈韓艷，嘉興市生態(tài)環(huán)境局南湖分局）
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