行政處罰“雙罰制”如何罰得準(zhǔn)？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】法律責(zé)任，又稱違法責(zé)任，是指法律關(guān)系的主體由于其行為違法，按照法律、法規(guī)規(guī)定必須承擔(dān)的消極法律后果。對違法行為的懲罰機(jī)制，可分為單罰或雙罰兩種主要的形式。單罰制，又稱代罰制或轉(zhuǎn)嫁制，指在單位違法中只處罰單位本身或只處罰單位中的責(zé)任人員，兩者取其一。雙罰制，又稱兩罰制，指在單位違法中，既處罰單位又處罰單位中的責(zé)任人員。相較于刑事案件“以雙罰制為原則，以單罰制為例外”的處罰制度，行政處罰案件通常以處罰違法行為人（單位）為原則，并罰責(zé)任人為例外。
違法單位違反行政法義務(wù)具有高度可非難性及可歸責(zé)性，由違法單位與責(zé)任人共同承擔(dān)法律責(zé)任能有效制止單位的違法行為。在生態(tài)環(huán)境違法中，因違法單位與單位責(zé)任人的利益息息相關(guān)，單位行政違法行為多數(shù)由違法單位的責(zé)任人實(shí)施，僅處罰單位并不能達(dá)到維護(hù)公共利益和社會秩序的目的，甚至?xí)屫?zé)任人利用職務(wù)之便達(dá)到謀取私利的非法目的。近幾年來，通過建立雙罰制共同追究責(zé)任人違反行政法上義務(wù)以及未盡單位管理義務(wù)的責(zé)任，使其對企業(yè)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任具有正當(dāng)性和必要性，降低企業(yè)負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員參與、縱容嚴(yán)重違法行為的可能性。
生態(tài)環(huán)境雙罰的法律條款規(guī)定
我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域最早規(guī)定行政處罰雙罰制的是2008年修訂的《水污染防治法》，該法第83條第1款規(guī)定企事業(yè)單位造成水污染事故的，除對單位處以罰款、采取措施消除污染等外，還規(guī)定對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。在2010年的紫金礦業(yè)污染案中，原福建省環(huán)保廳依照該條之規(guī)定，分別對紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司董事長陳景河和常務(wù)副總裁兼紫金山金銅礦礦長鄒來昌處以罰款70．5997萬元和44．9768萬元。繼2008年修訂的《水污染防治法》之后，2015年修訂的《大氣污染防治法》第122條、2017年修正的《水污染防治法》第94條均繼續(xù)規(guī)定了雙罰制，但在適用范圍上仍是適用于違法造成環(huán)境污染事故的案件。
2017年修正的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款，擴(kuò)大了雙罰制的適用范圍，對需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，對單位及直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員實(shí)行雙罰。2018年頒布的《土壤污染防治法》進(jìn)一步擴(kuò)大了雙罰制的適用范圍，第90、91、93、94條均設(shè)定了行政處罰的雙罰條款。2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》延續(xù)了《土壤污染防治法》的立法精神，在其第103、108、114和118條中也均規(guī)定了行政處罰的雙罰條款。
雙罰制的處罰適用對象
對于雙罰制的個人適用對象上，《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，均是規(guī)定的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》則擴(kuò)大了適用對象，其第114條和118條規(guī)定的處罰對象除直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員外，還將法定代表人和主要負(fù)責(zé)人也納入了雙罰的處罰對象之中。
對于直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的界定，最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 司法部 生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》（高檢會〔2019〕3號）規(guī)定，單位犯罪中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”，一般是指對單位犯罪起決定、批準(zhǔn)、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員，包括單位實(shí)際控制人、主要負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的分管負(fù)責(zé)人、高級管理人員等；“其他直接責(zé)任人員”，一般是指在直接負(fù)責(zé)的主管人員的指揮、授意下積極參與實(shí)施單位犯罪或者對具體實(shí)施單位犯罪起較大作用的人員。另外，在一個雙罰案件中，如果同時存在直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的，是否需區(qū)分主犯和從犯？直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員不是當(dāng)然的主犯和從犯關(guān)系，在一般情況下前者比后者的作用大，前者可以直接認(rèn)定為主犯，后者可以認(rèn)定為從犯，但有時不同職責(zé)的人對單位犯罪負(fù)有不同的責(zé)任。對此，可以參照2000年9月28日最高人民法院《關(guān)于審理單位犯罪案件對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員是否區(qū)分主犯、從犯問題的批復(fù)》的規(guī)定精神：“在審理單位故意犯罪案件時，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，可不區(qū)分主犯、從犯，按照其在單位犯罪中所起的作用判處刑罰。”
部分主體不適用雙罰制
雙罰制的擴(kuò)大適用，可能存在違背“刺破公司面紗”法理的情形！吨腥A人民共和國公司法》第二十條規(guī)定了公司人格否認(rèn)制度，又稱“刺破公司面紗”制度。“刺破公司面紗”，是指在特定的情況下，法律不顧公司法人的人格獨(dú)立特性，追溯公司法律特性背后的實(shí)際情況，從而責(zé)令特定的公司股東直接承擔(dān)公司的義務(wù)和責(zé)任。雙罰的前提是，被罰的是兩個相互獨(dú)立的主體，具有完整的獨(dú)立的人格，即被罰主體都應(yīng)當(dāng)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。否則，雙罰就成為變相加重同一主體處罰力度的手段。
在生態(tài)環(huán)境行政處罰雙罰案件中，個人獨(dú)資企業(yè)和個體工商戶是不應(yīng)適用雙罰制的！秱人獨(dú)資企業(yè)法》第2條規(guī)定，本法所稱個人獨(dú)資企業(yè)，是指依照本法在中國境內(nèi)設(shè)立，由一個自然人投資，財(cái)產(chǎn)為投資人個人所有，投資人以其個人財(cái)產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實(shí)體！吨腥A人民共和國民法典》第56條規(guī)定，自然人從事工商業(yè)經(jīng)營，經(jīng)依法登記，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號。第56條第1款又規(guī)定，個體工商戶的債務(wù)，個人經(jīng)營的，以個人財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；家庭經(jīng)營的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；無法區(qū)分的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)。如果對個人獨(dú)資企業(yè)和個體工商戶實(shí)施雙罰，則是處企業(yè)或個體工商戶處罰一次，再對投次人或經(jīng)營者處罰一次，等于對該自然人處罰了兩次，，實(shí)質(zhì)是對擁有實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的加重處罰，違背了《行政處罰法》規(guī)定的“一事不二罰”精神。
是否需對個人單獨(dú)下達(dá)責(zé)令改正
責(zé)令改正是生態(tài)環(huán)境行政處罰中經(jīng)常出現(xiàn)的一種行政行為，從性質(zhì)上講屬于行政命令。在行政處罰中，責(zé)令改正的最主要作用就是救濟(jì)性，達(dá)到恢復(fù)被侵害的權(quán)利秩序或阻止侵害行為繼續(xù)發(fā)生的目的。
對于雙罰案件中的責(zé)任人，是否需要單獨(dú)下達(dá)責(zé)令改正？雙罰是法律的一種特殊擬制行為，對個人的處罰是以處罰單位為前提的，屬于依附于主處罰行為的從處罰行為。如《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條第1款規(guī)定：“…責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款…”，從法條原文的表述上來看，中間有兩個分號。首先對單位是責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款，第一個分號后規(guī)定，如逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款。而在第二個分號后，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員則未規(guī)定責(zé)令改正的行政命令，只是規(guī)定處5萬元以上20萬元以下的罰款！蛾P(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例第二十三條適用問題的復(fù)函》（環(huán)政法函［2018〕33號）規(guī)定，“對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”規(guī)定的適用，不以環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提。環(huán)保部門在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在第二十三條第一款規(guī)定的違法行為時，即可以根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素，在責(zé)令建設(shè)單位限期改正的同時一并適用。從上述復(fù)函也可看出，應(yīng)是對單位限期改正的同時一并對責(zé)任人直接作出處罰，無需再對個人下達(dá)責(zé)令改正。
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