【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】國(guó)務(wù)院發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行條例》）于2024年5月1日起施行，標(biāo)志著我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)入法治化建設(shè)新階段。德國(guó)是全球最早建立碳排放交易體系的國(guó)家之一，其近20年的碳市場(chǎng)法治實(shí)踐，能夠?yàn)槲覈?guó)構(gòu)建完善的碳市場(chǎng)制度提供重要參考。

 

德國(guó)碳市場(chǎng)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

 

在萊茵河畔的杜塞爾多夫市，蒂森克虜伯鋼鐵廠(chǎng)正經(jīng)歷百年未有的轉(zhuǎn)型。這座年產(chǎn)千萬(wàn)噸鋼鐵的“巨無(wú)霸”，通過(guò)投資12億歐元建設(shè)直接還原鐵工廠(chǎng)，計(jì)劃到2026年實(shí)現(xiàn)碳排放量降低20%。這家企業(yè)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力，源自德國(guó)完善的碳交易法律體系。

 

自2004年起，德國(guó)已構(gòu)建起四位一體的碳交易法律框架。其中，2004年頒布的《溫室氣體排放交易法》確立了總量控制與配額交易規(guī)則，《排放交易主管法》《排放交易主管法執(zhí)行法規(guī)》明確了監(jiān)管架構(gòu)，2007年頒布的《配額分配法》規(guī)范了碳排放權(quán)的初始分配。具體而言，德國(guó)法律框架在結(jié)構(gòu)層面涵蓋實(shí)體法和程序法在內(nèi)的完整體系，形成了比較完整的規(guī)范邏輯鏈條，旨在保障交易過(guò)程的正當(dāng)性與合法性；在內(nèi)容層面規(guī)定了國(guó)家、政府主管部門(mén)和企業(yè)的義務(wù)；在配額分配上明確了規(guī)則和程序，這是對(duì)交易公平正義的實(shí)質(zhì)性維護(hù)；在交易運(yùn)行的保障層面強(qiáng)化了政府的監(jiān)管職能。尤其是德國(guó)碳交易立法強(qiáng)化了與能源立法相銜接，以確保實(shí)施的有效性并推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化最高目標(biāo)。2022年7月，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)了《可再生能源法》修正案等一攬子能源轉(zhuǎn)型法案，要求2030年可再生能源在電力供應(yīng)中的比例由65%提高到80%、“電力碳中和”實(shí)現(xiàn)計(jì)劃在2035年基本完成。根據(jù)歐盟碳調(diào)節(jié)框架和德國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，不斷細(xì)化碳交易法律條款、完善操作規(guī)則，促進(jìn)了德國(guó)工業(yè)在“經(jīng)濟(jì)性”和“環(huán)保性”之間尋求平衡。

 

我國(guó)繼2024年實(shí)施《暫行條例》之后，2025年1月1日又開(kāi)始實(shí)施《能源法》，以能源基本法的形態(tài)突出了加快能源綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。這部法律的實(shí)施將有力助推“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和碳交易市場(chǎng)的發(fā)展，為我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和能源法律體系的更新提供新動(dòng)能。

 

德國(guó)碳交易制度發(fā)展中的挑戰(zhàn)與突破

 

德國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2013年行業(yè)免費(fèi)配額富余量達(dá)15%，部分企業(yè)通過(guò)轉(zhuǎn)售配額獲利，卻延緩了減排投資。當(dāng)年歐盟碳價(jià)暴跌至3歐元的“地板價(jià)”，暴露出免費(fèi)配額過(guò)度分配的制度缺陷。對(duì)此，德國(guó)啟動(dòng)法律修正、建立配額動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過(guò)《國(guó)家能效行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)化工業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)，并于2019年出臺(tái)“2050年能源效率戰(zhàn)略”，德國(guó)聯(lián)邦政府決定未來(lái)將繼續(xù)提高能源效率政策的比重。通過(guò)在新的“國(guó)家能源效率行動(dòng)計(jì)劃”中綁定聯(lián)邦政府為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)而采取的必要措施，以此推動(dòng)“能源效率2050路線(xiàn)圖”的對(duì)話(huà)進(jìn)程和碳排放交易進(jìn)程。在此框架下，各社會(huì)團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)界、消費(fèi)者、科學(xué)家和聯(lián)邦政府的代表將就實(shí)現(xiàn)2050年節(jié)能目標(biāo)共同采取跨行業(yè)行動(dòng)。同時(shí)，《溫室氣體排放許可證交易法》還為碳交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行提供了明確的法律依據(jù)；結(jié)合嚴(yán)格的許可證管理制度，德國(guó)嚴(yán)格把控在不同行業(yè)和企業(yè)中碳排放配額的分配和管理，以確保符合本國(guó)和歐洲的減排目標(biāo)。

 

德國(guó)通過(guò)《氣候保護(hù)法》設(shè)立跨部門(mén)氣候內(nèi)閣，建立年度減排目標(biāo)審查制度，確保法律體系隨市場(chǎng)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，碳排放交易立法體系充分體現(xiàn)了這一法治目標(biāo)。正如柏林洪堡大學(xué)環(huán)境法教授穆勒所指出的，德國(guó)正經(jīng)歷從行政管制向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的深刻轉(zhuǎn)變。這其實(shí)也是我國(guó)當(dāng)前正在面臨的階段。

 

我國(guó)碳市場(chǎng)的法治建設(shè)之路

 

我國(guó)自2021年啟動(dòng)全國(guó)碳市場(chǎng)以來(lái)，首個(gè)履約周期納入2162家電力企業(yè)，碳排放配額累計(jì)成交量超過(guò)2.39億噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額達(dá)110億元以上，有效促進(jìn)了碳減排。2024年1月22日全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)在北京正式啟動(dòng)，前景樂(lè)觀(guān)。但我國(guó)的碳市場(chǎng)迫切需要構(gòu)建適合自身可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代法治進(jìn)路。

 

《暫行條例》是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的首部專(zhuān)門(mén)性行政法規(guī)，從中央層級(jí)對(duì)碳排放權(quán)的分配、交易、核查、清繳等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并設(shè)立了更加嚴(yán)格的監(jiān)管框架。2024年9月生態(tài)環(huán)境部編制的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）將2024年作為水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)首個(gè)管控年度，要求2025年年底前完成首次履約工作。生態(tài)環(huán)境部會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定了碳排放核算核查、注冊(cè)登記、交易結(jié)算等33項(xiàng)規(guī)章制度，初步形成了多層級(jí)、較完備的法律法規(guī)制度體系；同時(shí)，正在研究將碳市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)立法納入《生態(tài)環(huán)境法典》編纂，探索與歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制銜接的配套制度。

 

在司法保障層面，自然之友訴國(guó)家電網(wǎng)甘肅分公司棄風(fēng)棄光案開(kāi)啟了我國(guó)涉及氣候變化的環(huán)境民事公益訴訟先河。這起案件于2016年9月起訴，歷經(jīng)長(zhǎng)達(dá)7年的駁回起訴、指令審理、多次開(kāi)庭和調(diào)解過(guò)程，雙方最終于2023年4月達(dá)成調(diào)解協(xié)議，法院經(jīng)依法公告后出具了調(diào)解書(shū)。此案彰顯了我國(guó)司法保障氣候公正的進(jìn)步。

 

然而，應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化是人類(lèi)面臨的共同課題，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)涉及面廣，面臨經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的系統(tǒng)性全方位變革，碳市場(chǎng)改革的法治實(shí)踐需要在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。

 

綠色金融制度創(chuàng)新或成破局之道

 

將碳排放交易納入碳金融調(diào)整也是德國(guó)的重要經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)將碳排放權(quán)納入要素市場(chǎng)化配置改革，促進(jìn)了資源環(huán)境要素的市場(chǎng)化配置。為將德國(guó)打造成全球領(lǐng)先的可持續(xù)金融中心，德國(guó)政府于2021年5月發(fā)布《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》，聚焦金融市場(chǎng)政策與金融監(jiān)管，提出了支持綠色金融發(fā)展的整體方向，包括加強(qiáng)區(qū)域和國(guó)際合作交流、減少信息不對(duì)稱(chēng)、加強(qiáng)實(shí)體和金融部門(mén)與氣候風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理、推動(dòng)政府金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)轉(zhuǎn)型和在資本市場(chǎng)的可持續(xù)表率作用、增進(jìn)知識(shí)分享和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)等方面。在綠色金融產(chǎn)品層面，德國(guó)政府出臺(tái)了《綠色債券框架》《環(huán)境權(quán)益法案》，而德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局的《應(yīng)對(duì)可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)指引》和歐盟層面下的《企業(yè)社會(huì)責(zé)任指令實(shí)施法案》則規(guī)定了環(huán)境信息披露準(zhǔn)則。這些政策法案為推進(jìn)碳排放交易奠定了金融法規(guī)和規(guī)則支持。

 

我國(guó)也正在構(gòu)建三大金融支撐機(jī)制：碳配額質(zhì)押融資制度在湖北試點(diǎn)，累計(jì)融資超50億元；碳資信評(píng)價(jià)體系在浙江落地，引導(dǎo)128家企業(yè)實(shí)施碳管理提升；以及碳保險(xiǎn)產(chǎn)品覆蓋配額價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的探索。2022年4月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布碳金融產(chǎn)品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確碳金融產(chǎn)品的分類(lèi)，具體的碳金融產(chǎn)品實(shí)施要求則為金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)、實(shí)施碳金融產(chǎn)品提供了指引。然而，我國(guó)規(guī)制碳金融的法律層級(jí)有待提高、規(guī)則精細(xì)化程度需要加強(qiáng)。江蘇常州天合光能股份有限公司通過(guò)“光伏+儲(chǔ)能”的“零碳工廠(chǎng)”模式，年節(jié)省碳配額達(dá)2.3萬(wàn)噸，但公司法務(wù)總監(jiān)建言，期待更明晰的配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則和碳金融創(chuàng)新政策，讓減排投入獲得長(zhǎng)期收益。

 

企業(yè)應(yīng)積極適應(yīng)全球碳定價(jià)新秩序

 

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制從2023年10月1日起開(kāi)始實(shí)施，將對(duì)從境外進(jìn)口的鋼鐵、鋁、水泥和化肥額外征稅，進(jìn)口商必須報(bào)告相關(guān)商品生產(chǎn)過(guò)程中的溫室氣體排放量；并且從2026年1月1日起，進(jìn)口商必須購(gòu)買(mǎi)排放證書(shū)，其價(jià)格基于在歐盟境內(nèi)生產(chǎn)這些商品時(shí)所需支付的碳價(jià)來(lái)制定。

 

我國(guó)納入《方案》的水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)同樣受到歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的影響，這對(duì)相關(guān)行業(yè)和企業(yè)是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇，理念、技術(shù)轉(zhuǎn)型是優(yōu)先選擇。事實(shí)上，面對(duì)歐盟碳關(guān)稅的實(shí)施，寶馬沈陽(yáng)工廠(chǎng)已啟動(dòng)汽車(chē)供應(yīng)鏈碳管理對(duì)話(huà)機(jī)制，通過(guò)綠電采購(gòu)和循環(huán)材料應(yīng)用，單車(chē)碳排放較2019年降低38%，為其出口歐洲贏(yíng)得主動(dòng)權(quán)。碳排放管理必須成為企業(yè)長(zhǎng)期關(guān)注的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，企業(yè)首先應(yīng)在戰(zhàn)略布局上重視碳排放管理。

 

作者單位：上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院

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