中日水資源管理體制差異分析
中國和日本水資源管理體制有很大差異。日本將水資源管理職能分散在多個政府部門，實行分部門管理體制，中國實行流域管理和行政區(qū)域管理相結合的水資源統(tǒng)一管理體制。本文從水資源自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、水資源形勢和管理任務、歷史沿革和國家體制等多個方面，對中日水資源管理體制差異的原因作簡要分析，提出中國不宜盲目效仿日本，應該合中國國情，在強化水資源統(tǒng)一管理的基礎上，推行區(qū)域涉水行政事務的統(tǒng)一管理。
一、中日水資源管理體制比較
1．日本的水資源管理體制
日本的水資源管理體制有三個特征：一是分部門分級管理，俗稱“多龍管水、多龍治水”。中央政府層面具有水源管理職能的部門主要有：國土交通省、后生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省和環(huán)境省5個部門。國土交通省負責水資源長期供需方面的基礎性、綜合性政策及規(guī)劃的策劃、立項及推行（由內(nèi)設的水資源部具體負責），河流管理、治水工程、河流綜合開發(fā)工程的組織實施（由內(nèi)設的河川局具體負責），以及下水道相關政策的立項、組織實施及指導監(jiān)督等工作（由內(nèi)設的下水道部負責）。國土交通省還設立了9個地方整備局作為其派出機構，地方整備局受國土交通省的委托，行使有關水資源管理的職責；后生勞動省負責上水道（自來水）管理；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省負責工業(yè)用水、發(fā)電用水相關政策及管理；農(nóng)林水產(chǎn)省負責農(nóng)業(yè)用水等農(nóng)業(yè)基礎設施建設與管理、土地改造、森林保護工程；環(huán)境省負責水資源保護（水污染防治）相關政策及管理；二是根據(jù)歷史沿革,水資源機構、國土整備局和地方政府機構負責河流的開發(fā)，開發(fā)和管理按市場方式運作。根據(jù)《水資源開發(fā)公團法》，成立了水資源機構，以獨立法人資格負責重要流域的水資源開發(fā)，并管理有關水資源開發(fā)利用設施；三是多部門協(xié)調(diào)制度。為解決“多龍管水”體制的弊端，日本也建立了相應的協(xié)調(diào)機構。水資源開發(fā)利用保護等一切重大事宜由總理大臣管理協(xié)調(diào)，為減輕其日常工作負擔，由國土交通省內(nèi)設的水資源部負責水資源日常管理的協(xié)調(diào)。通過走訪了解到，日本盡管建立了這樣的制度，仍然感到協(xié)調(diào)各部門是一件困難的事。
2．中國的水資源管理體制
在2002年新《水法》出臺之前，中國實行的也是分部門分級管理的體制，多年的實踐證明這種體制帶有嚴重弊端，2002年新《水法》出臺后，中國的水資源管理體制產(chǎn)生了明顯變化：一是實行水資源統(tǒng)一管理。水利部代表國務院對水資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證和收取水資源費、統(tǒng)一管理水量與水質、統(tǒng)一管理地下地表水；二是流域管理與行政區(qū)域管理相結合；三是統(tǒng)一管理與分級管理相結合。水利部代表國家對水資源統(tǒng)一管理，各級水行政主管部門按照職責進行分級管理；四是推行區(qū)域涉水事務統(tǒng)一管理。區(qū)域將防洪（排澇）、水源地保護、供水、用水、節(jié)水、排污的治理、再生水回用等按照水循環(huán)的自然規(guī)律，對涉水事務統(tǒng)一管理。
二、中日水資源管理體制的影響因素分析
1、水資源條件的差異是形成中日不同水資源管理體制的自然基礎因素
日本在氣候帶上屬于亞洲季風地帶，降水量充沛，多年平均降水量約為1700mm，接近于世界平均年降水量的兩倍。中國多年平均降水量約為650mm，僅為日本降水量的38％。這一明顯差異構成了兩國水資源條件不同的自然基礎因素。日本人均水資源占有量3323m3，比中國人均水資源量多50％。日本因降水量較為豐沛，可以完全依靠自然降雨維持陸地植被發(fā)育良好，森林覆蓋率高達60％左右，居世界首位，因此可以基本不考慮河道以外的人工生態(tài)供水問題。而中國因降雨不足以及人為因素，森林覆蓋率僅為13％，而沙漠、戈壁、風蝕地和沙漠化土地總面積達156.8萬平方公里，占了國土面積的16.3%，近幾十年來還有不斷擴大的趨勢。如中國西北內(nèi)陸區(qū)是綠洲經(jīng)濟，降水在200mm以下，無灌不殖，為了保護綠洲、抵擋沙漠入侵和改善生存環(huán)境，需要人工維護生態(tài)，這些植被建設消耗大量的水資源。因此，日本雖然也存在一定程度的缺水問題，但相對而言，中國缺水問題更加嚴重，而且還需要同時考慮人工生態(tài)的需水問題，這使得中國水資源緊缺的形勢雪上加霜。不利的自然條件要求必須統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展需求和維持生態(tài)與環(huán)境，統(tǒng)籌考慮水資源的統(tǒng)一配置和統(tǒng)一調(diào)度。這是中國實行水資源統(tǒng)一管理的自然基礎因素。
2、經(jīng)濟社會發(fā)展階段和用水狀況的差異是中日實行不同水資源管理體制的社會和經(jīng)濟基礎
日本從上世紀50年代中期至90年代初，經(jīng)歷了經(jīng)濟社會發(fā)展的高速階段。在這一時期，需水增長較快，大規(guī)模開發(fā)利用水資源，之后隨著經(jīng)濟增長速度的放慢，以及日本注重環(huán)境質量的改善，近十幾年來，日本的需水量已經(jīng)基本穩(wěn)定不再增長。農(nóng)業(yè)方面，受土地等自然條件限制，60％的糧食從海外進口（相當于每年進口640億立方米的水）。因為農(nóng)業(yè)人口的減少以及糧食的進口，農(nóng)業(yè)用水總量近年來還逐漸下降；工業(yè)上，占相當比重的電子產(chǎn)業(yè)都是低耗水產(chǎn)業(yè)，部分高耗水工業(yè)行業(yè)（如化工、鋼鐵）因技術進步，增加了重復利用率（目前工業(yè)用水重復利用率已達到80％以上），因此工業(yè)取水總量近年來反而略有下降；用水唯一增加的領域是生活用水（居民生活和服務業(yè)用水），但因日本的自來水普及率很高（1997年底自來水普及率已達到96.1％）以及較高的節(jié)水水平，因此生活用水增加的幅度并不大。
中國目前所處的經(jīng)濟社會發(fā)展階段與日本明顯不同，中國正處于一個快速發(fā)展的時代。從和用水有關的角度看，中國的經(jīng)濟發(fā)展具有幾個特征：一是發(fā)展速度快；二是第二產(chǎn)業(yè)比重增大，高耗水工業(yè)行業(yè)發(fā)展迅猛；三是粗放發(fā)展，各行業(yè)對水的利用率普遍不高，且排污量大；四是經(jīng)濟結構的布局和水資源自然布局不相適應。在農(nóng)業(yè)方面，由于人口還在繼續(xù)增長，為保證糧食安全，一方面加大節(jié)水力度,另一方面有條件的地區(qū)還要擴大一些灌溉面積；在工業(yè)方面，火力發(fā)電、化工、鋼鐵、紡織、造紙等高耗水工業(yè)發(fā)展迅猛，水重復利用系數(shù)低，工業(yè)取水總量還在以一定速度增加；生活用水方面，因中國目前城鎮(zhèn)化率較低，相應的自來水普及率也較低，隨著城鎮(zhèn)化率和自來水普及率的快速提高，生活用水將以較快的速度增加。據(jù)有關規(guī)劃成果預測，即便是采取強化節(jié)水方案，預計到2020年需水量也將達到7013億立方米，需要在現(xiàn)狀需水量基礎上再增加833億立方米，這意味著到2020年前，為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，還要進行一定的水資源開發(fā)。一般而言，按照GDP增加預測未來需水量歷來偏大，但國家經(jīng)歷一個從粗放用水到高效用水的過程，特別是處在經(jīng)濟社會高速發(fā)展階段，總的用水量還是要增加的。從以上情況可以看出，日本從上世紀90年代起，已經(jīng)從經(jīng)濟高速發(fā)展期過渡到了經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展期，經(jīng)濟社會發(fā)展的需水增長量基本依靠不斷挖潛、節(jié)水增效來實現(xiàn)。而中國整個經(jīng)濟社會發(fā)展正處于一個高速發(fā)展期、一個用水相對粗放的時期，在強化節(jié)水的同時，根據(jù)具體情況,還是需要并且有可能開發(fā)利用一些水資源。這是中國區(qū)別于日本的一個顯著特征。在這個時期，嚴格進行需水控制管理、促使全社會提高用水效率與效益具有十分重要的意義。只有建立水資源統(tǒng)一管理的體制，才能在保障經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，盡可能降低水資源的開發(fā)利用量，維持環(huán)境與生態(tài)的良好。這是中國實行有別于日本水資源管理體制的社會發(fā)展保障基礎的需求。
3、水資源形勢的差異是中日實行不同水資源管理體制的現(xiàn)實因素
目前，日本面臨的水資源問題主要是特殊枯水年面臨的缺水問題和水質問題。缺水問題在平水年或一般干旱年表現(xiàn)并不突出，只有在特殊干旱年才有明顯的缺水問題；日本近年來致力于水環(huán)境改善，河川達標率已達到80％。中國在經(jīng)濟社會快速發(fā)展這個大的背景下，一方面是水資源需求快速增長和嚴重短缺之間的矛盾，另一方面是經(jīng)濟社會快速發(fā)展與水污染嚴重之間的矛盾。在這兩個問題方面，中國的形勢要比日本嚴峻得多。未來隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，相應地對水需求量的快速增長，缺水問題將更加嚴重，水污染問題更加凸現(xiàn)，水生態(tài)保護任務更加繁重。而多部門分割管理水資源的體制很難適應解決這些問題。形勢要求必須建立水資源統(tǒng)一管理的體制，統(tǒng)籌、綜合考慮和解決水資源問題，這是中國實行水資源統(tǒng)一管理的形勢要求。
4、歷史與國家政治體制的影響也是中日實行不同水資源管理體制的因素之一
日本實行的是三權分立的政治體制，強調(diào)避免權力的集中化。日本水資源實行分部門管理與日本的政治體制思想有很大的關系。但是，如果某種資源由多部門分割管理，往往會造成相互不銜接、沒有一個部門對資源的總體狀況負責、相互扯皮、資源配置效率低下的局面。新《水法》出臺之前，中國實行的就是水資源分部門管理。實踐證明，這種管理體制人為地帶來了水資源管理的混亂？梢哉f，中國從水資源多部門管理改革為水資源統(tǒng)一管理，不僅僅是對中國國情與水情的理性分析，同時也是現(xiàn)實問題所迫和客觀規(guī)律的要求。
三、中日水資源管理體制比較分析對中國水資源管理的啟發(fā)
1．解決中國的水資源短缺和水污染問題，需要建立取用水戶內(nèi)在的節(jié)水減污動力機制，理順水管理體制是重要的保障條件
中國一方面是水資源嚴峻短缺，另一方面是用水效率普遍偏低，這種矛盾充分暴露了現(xiàn)有水資源管理的不到位。“十五”以來，隨著新《水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》的出臺，在取水許可、建設項目水資源論證、用水總量控制和定額管理、水資源有償使用、排污管理等重點環(huán)節(jié)加強了管理，然而，從總體上看，水資源管理對水資源緊缺以及水污染嚴峻的形勢還很不適應。形勢要求必須遵循水循環(huán)的自然規(guī)律，按照水循環(huán)的完整鏈條，統(tǒng)籌考慮取水、供水、用水、節(jié)水、治污、處理回用、水生態(tài)與環(huán)境的保護與修復等，建立從源頭控制到末端控制完整的水管理體系，形成促進用水戶節(jié)水減污的內(nèi)在動力機制。這就要求徹底打破部門分割管理的體制，在水資源統(tǒng)一管理的基礎上，推進區(qū)域涉水事務統(tǒng)一管理體制的建立，這是水資源管理到位的體制保障。
2．通過水資源管理促進經(jīng)濟結構調(diào)整，以適應水資源和水環(huán)境承載能力
我國嚴重缺水和用水效率低下并存的形勢，與我國經(jīng)濟增長的方式、產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局有很大關系。很多地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展沒有充分考慮當?shù)厮Y源條件，人為地加劇了水資源緊缺形勢。實行積極的產(chǎn)業(yè)政策，轉變經(jīng)濟增長方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)布局，是解決我國長期缺水形勢的重要措施。為此，一是根據(jù)水資源條件，調(diào)整不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方向和功能定位，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。水資源緊缺地區(qū)堅決杜絕盲目發(fā)展高耗水、高污染工業(yè)，不得盲目擴大城市規(guī)模；二是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展要充分考慮水資源的承載能力。編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、進行重大建設項目布局必須量水而行，進行科學的水資源論證。要根據(jù)水資源承載能力和水環(huán)境承載能力，確定本地區(qū)的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結構；三是構建節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結構。積極推進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，走新型工業(yè)化道路，全面推行清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，加速淘汰浪費水資源、污染水環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝、技術、設備和產(chǎn)品。優(yōu)化種植結構，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。
3．在強化水資源統(tǒng)一管理的同時，應當充分發(fā)揮市場在配置資源方面的基礎性作用，通過市場引導促進水資源向高效率、高效益的方向流轉
日本、澳大利亞等國的水權制度值得中國研究和借鑒。應探索建立國家水權制度，在明晰初始水權的基礎上，鼓勵用水權擁有者將節(jié)約的水轉讓給其他用水戶，形成激勵用水戶節(jié)水的機制和懲罰浪費水行為的機制。完善水價形成機制，制定由資源成本、工程成本和環(huán)境成本構成的完整水價，建立多層次供水價格體系，實行階梯水價，充分發(fā)揮水價的經(jīng)濟杠桿作用，激發(fā)人們節(jié)約用水的積極性。形成“超用加價，節(jié)約有獎，轉讓有償”的利益機制，引導用水戶自覺節(jié)水，轉變?nèi)鐣Y源利用方式，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用。
4．在強化水資源統(tǒng)一管理的同時，要鼓勵公眾廣泛參與
解決中國缺水問題，最終是要落實到用水戶上；解決中國水污染問題，關鍵還是排污的源頭控制。鼓勵公眾廣泛參與，促進民主管理，加強管理監(jiān)督。建立健全舉報機制，對浪費水、破壞節(jié)水設施的不良行為公開曝光。提高全民的水危機意識與節(jié)水意識，使人們樹立正確的用水觀念，形成人人節(jié)約用水并積極主動參與節(jié)水型社會建設的良好氛圍。
5．建立部門之間、行業(yè)之間行之有效的工作機制是一項重要任務
水是基礎性的自然資源，社會中每個行業(yè)、每個部門都和水有密切的關系，都有節(jié)水和減污的義務。因社會分工不同，各部門、各行業(yè)的具體用水方式不同，往往對水的認識就有一定的差別，就存在一個協(xié)調(diào)的問題。而現(xiàn)狀部門之間、行業(yè)之間協(xié)調(diào)機制的不健全，在很大程度上影響了我國水資源管理政策的實施力度。從總體上看，應當將思想統(tǒng)一到建設節(jié)水型社會的高度，通過健全水資源統(tǒng)一管理體制，從管理體制上保障政策的完整性和連續(xù)性，但是，加強水資源統(tǒng)一管理，并不等于由一個部門包辦代替，而應當充分發(fā)揮各部門和各行各業(yè)的積極性，廣泛參與水管理的具體工作。如何在水資源統(tǒng)一管理的基礎上建立部門之間、行業(yè)之間的工作協(xié)調(diào)機制，是需要解決的重要問題。
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