我國生活垃圾處理現(xiàn)狀分析及對策建議
一、基本情況
（一）產生量
據(jù)統(tǒng)計，2008年城市生活垃圾清運量約為1.54億噸，縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾清運量約為0.50億噸；另據(jù)調查估算，村莊生活垃圾清運量約為1.16億噸。即全國城鎮(zhèn)生活垃圾清運量約為2.04億噸，全國城鄉(xiāng)生活垃圾清運量量約為3.20億噸。
對于生活垃圾產生量，如城鎮(zhèn)人均日產量按1.0kg估計，村莊人均日產量按0.5kg估計，則全國城鄉(xiāng)生活垃圾產生量約為3.65億噸，產生量和清運量之間的差值約為14%。
（二）處理方式
截止2008年底，在設市城市共有填埋場465座，處理能力約占總量的80.3%；焚燒廠90座，處理能力約占總量的15.5%；堆肥廠20座，處理能力約占總量的3.5%；其它處理設施4座，處理能力約占總量的 0.7%。
截止2008年底，在縣城共有填埋場198座，處理能力約占總量的93.8%；焚燒廠4座，處理能力約占總量的1.9%；堆肥廠6座，處理能力約占總量的2.8%；其它處理設施3座，處理能力約占總量的1.5%。
近10年生活垃圾處理方式總的發(fā)展趨勢為，填埋處理能力穩(wěn)中有降，焚燒處理能力持續(xù)增長，堆肥處理能力逐年萎縮。
（三）處理能力
截止2008年底，城市生活垃圾無害化處理場約為579座，年處理生活垃圾約為1.03億噸；縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理場約為211座，年處理生活垃圾約為0.08億噸；村莊生活垃圾無害化處理場幾近空白。全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理場合計約為790座，年處理生活垃圾約為1.11億噸。
（四）無害化處理率
如按清運量統(tǒng)計，2008年底城市生活垃圾的無害化處理率約為 66%，縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率約為16%，村莊生活垃圾無害化處理率接近為零，城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理率約為54%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無害化處理率約為34%。
如按產生量統(tǒng)計，各類無害化處理率的數(shù)據(jù)還要降低14%左右；如再考慮統(tǒng)計口徑和、標準認定和污染評判等因素，各類無害化處理率的數(shù)據(jù)可能還要降低10%以上。
綜合考慮以上因素，2008年底比較接近實際情況的參考數(shù)據(jù)為，城市生活垃圾的無害化處理率約為50%，城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理率約為40%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無害化處理率約為25%。
按“十一五”期間，新增生活垃圾無害化處理能力30萬噸/日，平均每年新增生活垃圾無害化處理能力6萬噸/日的規(guī)劃數(shù)據(jù)測算，2010年底能夠實現(xiàn)的預期目標為，城市生活垃圾的無害化處理率約為60%，城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理率約為50%，城鄉(xiāng)生活垃圾的無害化處理率約為30%。
（五）政策法規(guī)
截止2009年底，我國共發(fā)布生活垃圾處理相關法規(guī)35部。其中法律1部：《固體廢物污染環(huán)境防治法》；行政法規(guī)1部：《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；《城市生活垃圾管理辦法》等部門規(guī)章9部；《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》等規(guī)范性文件24部。
在24部規(guī)范性文件中，由住房和城鄉(xiāng)建設部（建設部）發(fā)布的有：《城市生活垃圾處理及污染防治技術政策》、《關于加強城鎮(zhèn)生活垃圾處理場站建設運營監(jiān)管的意見》、《全國城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生十一五規(guī)劃》等17部。
由國家發(fā)改委（國家計委）發(fā)布的有：《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業(yè)化的通知》、《關于印發(fā)推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展意見的通知》等5部。
由環(huán)境部（國家環(huán)保總局）發(fā)布的有：《關于進一步加強生物質發(fā)電項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》等2部。
（六）標準規(guī)范
截止2009年底，我國共發(fā)布生活垃圾國家標準5項，行業(yè)標準 63項，國家標準和行業(yè)標準合計68項。
由住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的包括《城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生設施設置標準》、《生活垃圾填埋技術規(guī)范》、《生活垃圾焚燒處理工程技術規(guī)范》、《生活垃圾填埋場無害化評價標準》等工程標準21項；《生活垃圾采樣和物理分析方法》、《生活垃圾焚燒爐及余熱鍋爐》、《生活垃圾填埋場環(huán)境監(jiān)測技術要求》、《垃圾填埋場用高密度聚乙烯土工膜》等產品標準42項。
由發(fā)改委發(fā)布的包括《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理工程項目建設標準》、《生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》等建設標準3項。
由環(huán)保部發(fā)布的包括《生活垃圾填埋污染控制標準》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》等污染控制標準2項。
（七）處理收費
1、收費金額。2007年，除遼寧、黑龍江和海南三省外，全國 28個省、自治區(qū)、直轄市生活垃圾處理費征收額約38億元，較2005年增加18億元。其中36個大中城市垃圾處理費征收額約20億元。
2、開征范圍。截止2007年底，約有380多個城市開征垃圾處理費，按全國655個城市計算，全國垃圾處理費開征比例約為60%左右，比2005末提高約20個百分點，縣城開征比例約為30%。
3、征收對象和收費標準。據(jù)不完全統(tǒng)計，36個大中城市居民垃圾處理費平均收費標準為每戶每月6元，暫住人口為每人每月2.5元。
4、征收方式和收繳率。近年來，各地依托物業(yè)公司、供水、電、氣等企業(yè)，以物業(yè)管理費、水費、電費等為載體，以代收代繳方式實施收費，降低了收費成本，提高了收繳率。2007年各地垃圾處理費平均收繳率約為50%左右，比2005年末的40%有較大提高。
2008年以來，各地進一步加強了對生活垃圾處理收費的管理力度，收費金額和開征范圍等均有了較大幅度的提高，具體數(shù)據(jù)有關部門尚在統(tǒng)計中。
二、主要問題
（一）處理能力不足，無害化水平低
盡管近年來，各級政府都加大了生活垃圾處理設施的投入和建設力度，一批較高標準的生活垃圾處理設施陸續(xù)投入使用，但由于基礎差、欠債多、歷史遺留問題多等原因，目前在設市城市中仍有約50%的生活垃圾未實現(xiàn)無害化處理，在縣城和建制鎮(zhèn)中仍有近90%的生活垃圾未實現(xiàn)無害化處理，而村莊生活垃圾的無害化處理率更接近為零。另外，全國城鎮(zhèn)有數(shù)十億噸的存量生活垃圾未得到妥善處理，不少地方是老債未還又欠新債。
（二）政府投入不足，項目補貼偏低
據(jù)統(tǒng)計，自上世紀80年代初以來，我國對城市環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)的投入一直維持在較低水平，平均僅占市政公用行業(yè)的2.5%左右，在市政公用行業(yè)中一直處于末位，也大大低于發(fā)達國家10%左右的平均水平。
按我國現(xiàn)行標準測算，企業(yè)特許經營生活垃圾處理設施的合理補貼范圍，焚燒廠宜為100-150元/噸，堆肥廠宜為70-100元/噸，填埋場宜為50-80元/噸，實際上各地政府補貼價格平均僅為上述計算價格的一半左右。
（三）分類收集效果差，資源利用水平低
自2000年6月開始，生活垃圾分類收集在8個城市試點了近 10年，另有數(shù)10個城市也開展了不同形式的生活垃圾分類試點工作，雖然各地都取得了一定進展，積累了不少經驗，但由于政策法規(guī)不健全、協(xié)調機制不完善、分類系統(tǒng)不匹配、資金投入不足、宣傳力度不夠等原因，總體效果并沒有達到預期目標。
如考慮進入各地物資回收系統(tǒng)的生活廢棄物數(shù)量，我國生活垃圾的資源化利用率約為25%；如僅統(tǒng)計進入環(huán)境衛(wèi)生收運系統(tǒng)的生活垃圾，其資源化利用率不足5%。
（四）設施標準偏低，環(huán)境污染嚴重
大多數(shù)生活垃圾處理設施不能滿足或不能全部滿足現(xiàn)行的國家標準和行業(yè)標準，全國生活垃圾處理設施的總體水平偏低，環(huán)境污染的狀況和隱患令人擔憂，由于臭氣擾民、二惡英恐慌、滲瀝液污染、溫室氣體排放等原因導致處理設施周邊居民反對者居多，造成生活垃圾處理設施選址難、環(huán)評難、建設難、運行難的局面，近期在我國的部分城市更是頻頻發(fā)生由于生活垃圾處理設施建設而引發(fā)的群體性事件。
三、目標任務
到2015年，建立起比較完善的生活垃圾減量、分類、收集、運輸、利用和處理體系，減量化、資源化和無害化水平進一步提高，生活垃圾污染得到有效控制。
各設區(qū)城市實現(xiàn)生活垃圾收集和運輸全部密閉化，餐廚垃圾、大件垃圾和其他垃圾實現(xiàn)分類收運；城市道路機械化清掃率達到50%；縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立收集和運輸體系。
“十二五”期間，新增生活垃圾無害化處理能力40萬噸/日。其中新增城市生活垃圾無害化處理能力25萬噸/日；新增縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理能力5萬噸/日；新增村莊生活垃圾無害化處理能力10萬噸/日。
全國城市生活垃圾無害化處理率達到85%，其中36個大城市（省會城市和計劃單列市）達到95%；縣城和建制鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到60%；村莊生活垃圾無害化處理率達到30%；城鎮(zhèn)生活垃圾的無害化處理率約為75%；城鄉(xiāng)生活垃圾的無害化處理率約為60%。
四、對策建議
（一）制訂專業(yè)規(guī)劃。組織編制《全國城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十二五”規(guī)劃》和《全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規(guī)劃》，提出城鎮(zhèn)生活垃圾處理的基本思路、目標、原則、任務、投資和政策措施等，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌原則，因地制宜確定城鎮(zhèn)生活垃圾處理的技術路線，引導全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施的規(guī)劃和建設。
（二）加大資金投入。加大中央預算內投資及新增中央投資對城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施建設的支持力度，按照有所區(qū)別的原則，對東中西部地區(qū)給予不同比例的資金補助；加大各級政府對新建生活垃圾處理設施的投入力度，并逐年增加投入比例；提高生活垃圾處理項目的政府補貼標準；加快對已有不達標生活垃圾處理設施的技術改造。
（三）健全法規(guī)標準。制訂《城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)法》；修訂《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；制（修）訂生活垃圾處理設施運行監(jiān)管標準和污染控制標準；積極推進生活垃圾處理和資源化利用的地方立法，進一步規(guī)范生活垃圾處理行為。
（四）選擇合理方式。抓緊制（修）訂、發(fā)布《生活垃圾處理及污染防治技術政策》和《生活垃圾處理技術指南》等規(guī)范性文件，本著因地制宜、技術可行、設備可靠、適度規(guī)模、綜合治理和利用的原則，合理選擇衛(wèi)生填埋、焚燒、堆肥等生活垃圾處理方式。
（五）促進源頭減量。研究制定包裝物回收管理辦法，防止過度包裝，減少包裝廢棄物產生；調整燃料結構，加快發(fā)展城市煤氣、天然氣、液化氣、太陽能等清潔能源；推行“凈菜進城”，“凈菜上市”；引導居民采取有效措施減少家庭生活垃圾的水分；在全社會提倡適度消費，節(jié)約食品，反對浪費。
（六）健全收運體系。按照密閉化要求升級改造現(xiàn)有生活垃圾收集、中轉和運輸設備設施，逐步淘汰敞開式收集、中轉和運輸方式。以實現(xiàn)生活垃圾日產日清和避免二次污染為目標，提高城鎮(zhèn)生活垃圾收運能力和水平。
（七）加強監(jiān)測監(jiān)管。住房和城鄉(xiāng)建設部、環(huán)境保護部和各地政府要加強對生活垃圾處理設施的監(jiān)測和監(jiān)管，要進一步推進和完善生活垃圾處理設施無害化評級工作，要依法完善生活垃圾處理信息報告和污染環(huán)境防治信息發(fā)布制度，以確保生活垃圾處理設施按標準規(guī)劃、選址、設計、建設和運行管理。
（八）推進分類收集。因地制宜、分類指導，在總結試點城市經驗的基礎上，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)生活垃圾分類收集工作；建立和完善廢舊商品、廢舊物資回收、利用和處理體系；健全再生資源回收網絡，加快回收站點建設，規(guī)范站點管理。
（九）完善經濟政策。各地要建立健全生活垃圾收費辦法，按照補償收集、運輸和處理成本，合理盈利的原則核定生活垃圾處理收費標準，促進我國城鎮(zhèn)生活垃圾處理產業(yè)化的健康有序發(fā)展。鼓勵與水費、燃氣費等合并收取生活垃圾處理費，以提高收繳率，降低征收成本。
（十）支持技術研究。要支持把生活垃圾處理技術研發(fā)納入相關科技計劃，加大專項支持力度。加強生活垃圾預處理、生態(tài)填埋、清潔焚燒、厭氧發(fā)酵、二惡英控制、飛灰無害化處置、滲濾液處理、水泥窯共處置、污染場地評估和修復等技術研發(fā)，并依托重點工程項目組織開展試點示范。
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