我國城市污水處理設施融資方式的探討
一、我國城市污水處理加快發(fā)展迫在眉睫
在我國，隨著城市人口的增加和工農業(yè)生產的發(fā)展，污水排放量也日益增加，水體污染相當嚴重，而且?guī)缀醣榧叭珖鞯。?000年底，全國設市的663個城市中有310個建有污水處理設施，建設污水處理廠427座，年污水處理量113．6億立方米，污水處理率只有34．23 。因為經費不足，許多城市的污水處理設施不能正常運行，甚至基本不運行。城市內河道大都已成為污水退路，有的已成為污水溝渠，城市地下水也受到不同程度的污染。嚴重的水污染破壞生態(tài)環(huán)境，直接威脅人民的生活和身體健康，影響工農業(yè)生產，已成為不亞于洪災、旱災，甚至更為嚴重的災害。同時，也使城市十分緊張的水資源短缺狀況更為嚴重，使可以再利用的水資源不能進入再利用的良性循環(huán)。因此，加快我國城市污水處理發(fā)展，改善城市水環(huán)境質量，緩解城市水資源供求矛盾，已迫在眉睫。
二、傳統(tǒng)的城市污水處理投資和運行體制僵化。
傳統(tǒng)體制下，城市污水處理設施建設和運行全部由政府承擔，單一的投資渠道造成的資金緊缺制約了城市污水處理設施的建設，缺乏競爭的壟斷式的經營體制形成了敞口花錢、效率低下、投資運行成本偏高等種種無法克服的弊端。我國城市污水處理廠主要是由政府財政撥款建設，但由于各級政府財力有限，而污水處理廠投資一般卻要幾千萬到數(shù)億元人民幣，財政撥款與此相比簡直是杯水車薪，政府心有余而力不足。已建成的城市污水處理廠的運行，一方面由于生活污水處理費未開征或征收水平低，造成運行維護經費不足；另一方，由于國家統(tǒng)管的事業(yè)單位運作體制導致缺乏市場競爭機制，運行成本居高不下，使城市污水處理廠或長期處于虧損運營，成為政府財政包袱；或由于經費短缺，處理設施處于不良運行狀態(tài)，國家的大量投資沒有起到應有的環(huán)境治理效果。據(jù)了解，按照國務院《關于加強城市供水節(jié)水和水污染防治工作的通知》上的要求，“十五”期間，所有的城市都必須建設污水處理廠。到2010年，所有城市的污水處理率不得低于 6O％，直轄市、省會城市、計劃單列市以及重點風景旅游城市不得低于7O％ 。為了實現(xiàn)這個目標，預計將新增污水處理能力5000-6000萬噸／天，所需的建設投資就高達2000—3000 億元，這還不包括每年上百億元的運行費用。因此，面對污水治理的嚴峻形勢和巨大的資金壓力，傳統(tǒng)的融資投資方式顯得遲緩無力。以淄博市污水處理公司為例，1992年，政府投資 1億余元建成了市污水處理公司，多年來，由于運行經費緊張，債務沉重，污水處理公司履步維艱，排水不能穩(wěn)定達標，多次被省環(huán)保部門批評，影響了城市形象。1998年開始建設的二期工程由于資金不到位，基本處于閑置狀態(tài)。淄博市污水處理公司遇到的難題正是全國同行業(yè)普遍存在的問題。
三、改革城市污水處理投融資和運營管理體制，是社會主義市場經濟發(fā)展的必然選擇，也是適應新形勢的客觀要求。
要轉變城市污水處理設施必須由政府投資和國有企事業(yè)單位經營的觀念，解放思想，采用一切有利于加快城市污水處理設施建設的辦法，鼓勵各種經濟成份的積極參與，引入競爭機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步建立起與社會主義市場經濟相適應的城市污水處理投融資和運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化。對現(xiàn)有污水廠，應全部改制成市場化運作的獨立企業(yè)法人，有條件的可實行經營權轉讓或資產評估拍賣。鼓勵具備運營條件的各類企業(yè)通過招投標方式獨資或合資承包現(xiàn)有城市污水處理廠的運營。仍以淄博市污水處理公司為例，2005年l2月，通過多方選擇和多次協(xié)商洽談，淄博市政府與光大國際簽訂了《特許經營協(xié)議》、《資產轉讓協(xié)議》和《污水處理服務協(xié)議》，以TOT形式授予光大國際公司特許經營淄博市污水處理項目25年，同時將淄博市污水處理公司的現(xiàn)有資產以3000萬美元的價格轉讓給光大國際公司，光大國際承擔起張店區(qū)及高新區(qū)的污水處理任務，淄博市政府按照0．75元／噸的標準每年付給光大國際污水處理費。光大國際公司接收市污水處理公司后，帶來了先進的技術和科學的管理理念。目前，公司投資6000 萬元正在進行設備改造，同時進行人員技術培訓和管理培訓，光大水務將脫胎換骨成為現(xiàn)代化企業(yè)。這是一個雙贏的結局。政府去掉了一個大包袱，擺脫了1億余元的債務負擔，同時實現(xiàn)了政企分開，使自己在管理上能夠輕裝上陣，確保污水穩(wěn)定達標。而對光大國際來講，每年的污水處理費又是一個長期、穩(wěn)定的收益。政府的主要付出是將年撥付運行費改為支付商業(yè)化的污水處理費。TOT模式，即移交～運營一移交，是指政府對其建成的環(huán)境基礎設施在資產評估的基礎上，通過公開招標向社會投資者出讓資產和特許經營權，投資者在購得設施并取得特許經營權后，組成項目公司，該公司在合同期內擁有、運營和維護該設施，通過收取服務費回收投資并取得合理的利潤，合同期滿后，投資者將運行良好的設施無償?shù)匾平唤o政府。從本質上看，TOT模式是政府將城市環(huán)境基礎設施租賃給民營企業(yè)的一種方式，租賃企業(yè)一次性向政府支付租金。通過TOT模式，政府可以回收設施建設資金，同時解決了運營問題。對于項目公司而言，由于其受讓的是已建成且能正常運營的項目，不需承擔建設期的風險，盡管投資回報率會略低于BOT模式，但對投資者仍有較大吸引力。T0T 模式運作的關鍵是要做好設施轉讓前的資產評估，確定合理的投資回報率。對政府已建成的污水處理廠，采取T0T方式進行產業(yè)化改革是很好的方式。
對新建城市污水廠，要面向社會公開招標確定投資和運營主體，鼓勵采用BOT方式投資建設城市污水處理廠。BOT 模式，即建設一運營一移交，對政府而言，政府付出的不再是一次性的巨額財政資金，而是一個實實在在的“特許經營權”。即政府可以用將來的按政策征收的污水處理費來發(fā)揮現(xiàn)實的環(huán)境效益，變以前的一次集中支付為分期支付，可以進一步減輕財政壓力。其次，有利于投資主體和投資結構的多元化。環(huán)；A設施的建設在我國歷來是政府投資，投資結構單一，在立項、選項和建設過程中管理漏洞多，難度大，而且限于政府財力，積壓項目較多。采用BoT模式，可以從國際、國內乃至民間多渠道融資，投資基礎設施建設的資本在短時間內能夠迅速放大，而且通過引入市場競爭機制，項目管理水平、技術水平都會有較明顯的提高。2006年4月光大水務與淄博市高新區(qū)簽署了《淄博高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)新建污水處理項目合作協(xié)議》，雙方約定由光大水務以BOT方式投資高新區(qū)污水處理新建項目。新污水處理廠規(guī)劃規(guī)模為30萬噸／日，一期工程日處理量10萬噸污水，建成投運后，將大大緩解老城區(qū)的污水處理壓力，提高高新區(qū)污水處理的能力。采用BoT 投融資方式，它是一種“交易雙贏”的思路：政府以未來市場高速增長的收益來換取資本對基礎設施建設大規(guī)模的投入，加快城市發(fā)展步伐。雖然用BOT模式來建設污水治理項目在西方國家并不多見，但在我國由于政府的財力有限，面對環(huán)保的巨大資金投入壓力，選用BOT模式來治理城市污水也是一種必然。此舉投資巨大，市場前景廣闊，不僅開啟了民營企業(yè)大規(guī)模進軍市政污水治理的先河，更重要的是改變了我國城市污水治理建設長期由政府出資建設，再由隸屬于政府的事業(yè)性單位負責運行的模式。從此，長期困擾我國市政污水處理的投資、建設和運營等難題可迎刃而解，全國市政污水實現(xiàn)達標排放由此將開辟出一條切實可行的新路。它將我國市政污水廠建設與運行由單純的政府行為轉變?yōu)槠髽I(yè)運作的市場行為，不僅不要政府一分錢，而且每年還可帶動全國約400億元的工程需求，新增國內生產總值600億到900億元，為全國提供數(shù)百萬個就業(yè)機會，城市環(huán)境基礎設施建設應用BOT模式的優(yōu)點是顯而易見的。
【參考文獻】
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