中國應建水污染突發(fā)事件預防響應體系
“惡性水污染突發(fā)事故的頻發(fā)已成為中國近些年來嚴重的環(huán)境問題之一。”世界銀行高級環(huán)境專家謝劍在今日舉行的《解決中國的水稀缺：關于水資源管理若干問題的建議》報告發(fā)布會上告訴記者，“高發(fā)的嚴重污染事件及其造成的損失表明仍然需要繼續(xù)改革，并加強現(xiàn)有環(huán)境污染突發(fā)事件的預防和響應的制度。”
中國近年來水污染惡性事件頻發(fā)，最具代表性的就是2005年11月的松花江有毒化學品污染重大事件和2007年5月的太湖藍藻爆發(fā)導致無錫市飲用水源被污染事件。據(jù)統(tǒng)計年鑒顯示，2001年-2004年間一共發(fā)生3988起水污染事故，平均每年1000起。這些水污染事件不僅造成河流污染，而且導致了嚴重的水短缺，造成了巨大的經(jīng)濟損失。據(jù)測算，僅2004年一年，水污染事故的總損失達到2.54億元，是2003年主要水污染事故損失的10倍。
松花江事件之后，中國政府立即采取了措施加強國家環(huán)境緊急事件的預防與響應。2005年12月頒布的文件《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，突出了飲用水安全問題、重點流域的污染控制與水污染事件預防和響應，三者都作為首要解決的問題。2006年1月出臺了《國家突發(fā)性環(huán)境事件應急預案》。2006年初，原國家環(huán)？偩謱τ9省11家布設在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實行掛牌督辦，對127個共計約4500億的化工石化類項目進行環(huán)境風險排查。2007年8月，全國人民代表大會通過了《突發(fā)事件應對法》，水污染突發(fā)事件響應亦在該法的范圍之內(nèi)。
據(jù)謝劍介紹，中國目前的環(huán)境污染突發(fā)事件應急預案主要存在的問題有以下幾個方面：制度安排薄弱，激勵機制缺乏，化學品管理系統(tǒng)不完善，以及缺乏現(xiàn)場協(xié)調(diào)、監(jiān)督和報告等。
制度安排薄弱、激勵機制缺乏
國家法律方面：即使出臺了《突發(fā)事件應對法》，國家法律對突發(fā)事件預防的重視仍然有待加強。一些法律也包含了污染突發(fā)事件應對的內(nèi)容。比如，《水污染防治法》（修訂）第28條，其中有一個條款規(guī)定了污染者對突發(fā)事件應急處理、公開信息和上報的責任！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》和《放射性污染防治法》中，也規(guī)定了突發(fā)事件預防方案和應對方案，以及污染事件的法律責任。但是，部門法律的應急條款并沒有很好地整合或協(xié)調(diào)。法律中的有關條款往往比較籠統(tǒng)和簡略，只提供了原則但沒有實施細則。此外，這些環(huán)境法律和條款也沒有得到嚴格的執(zhí)行和遵守。
組織機構方面：水污染事件牽涉到政府、企業(yè)和公眾，還往往跨越行政轄區(qū)的邊界。在中國，與突發(fā)水污染事件預防和應對有關的機構包括公安部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、水利部、國家環(huán)境保護部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局，地方公安、消防、環(huán)保、交通、供水、城市建設和規(guī)劃部門，還有流域管理委員會。由于不同層級的政府之間、不同部門之間職能劃分不明、溝通協(xié)調(diào)不足，在應對突發(fā)環(huán)境事件時，往往出現(xiàn)信息傳遞失效，因而無法做出及時而協(xié)調(diào)一致的反應。
激勵機制方面：早在1987年，中國就頒布了《報告環(huán)境污染與破壞事故的暫行辦法》。但是，直到松花江有毒物泄漏事件突發(fā)污染事件才引起地方政府的重視。被忽視的原因在于當前對地方政府和官員的整個績效評估制度只是集中于GDP增長，很少涵蓋環(huán)境績效指標。沒有合適而到位的激勵，不太可能讓地方政府保持對環(huán)境突發(fā)事件的預防和應對。
化學品管理系統(tǒng)不完善
中國當前正在建立兩類化學品名錄系統(tǒng)。一個是國家環(huán)境保護部針對新品種和進/出口化學品的，另一個是國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局下屬的國家化學品登記注冊中心針對危險化學品的。與國外更成熟的系統(tǒng)相比，這兩個系統(tǒng)登錄的化學品數(shù)量相對較少。而且，兩個系統(tǒng)相互分割，如何將二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來是有待解決的問題。中國也引進了材料安全數(shù)據(jù)表系統(tǒng)，用于化學品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲運和使用。但是，這些系統(tǒng)仍然處于初期階段，尚未完全發(fā)揮作用。
缺乏現(xiàn)場協(xié)調(diào)、監(jiān)督和報告
水質(zhì)監(jiān)測在發(fā)現(xiàn)事故和了解對人體健康和環(huán)境影響的過程中發(fā)揮著重要作用。中國擁有許多設備和專家采集水質(zhì)數(shù)據(jù)，但是缺乏相應的制度和充足的資金來分析和傳遞信息以用于整個流域管理。多個機構（如國家環(huán)境保護總局、水利部和地方環(huán)保局的監(jiān)測站）都實施水質(zhì)監(jiān)測，但是它們之間就監(jiān)測結(jié)果的溝通協(xié)調(diào)不足，一旦發(fā)現(xiàn)事故性排放引起的污染水平升高，也不能按照預先確定的方式協(xié)調(diào)應對。松花江事件凸顯了中國環(huán)境信息采集、上報和公開中存在的一些嚴重問題。
建議與對策
松花江事件以及之后的一系列水污染事件揭示了中國環(huán)境突發(fā)事件預防和應對制度的薄弱，但也為國家建立和改善制度從而加強污染控制和環(huán)境保護提供了不可多得的機遇。世界銀行在分析中國制度和政策薄弱之處，結(jié)合發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎上，建議中國應采用全面處理方式，將風險評估，風險管理，預防措施，機構間協(xié)調(diào)，賠償和罰款，與事后評估相結(jié)合，水污染防治和應對應完全結(jié)合到法律和經(jīng)濟手段。具體政策建議如下：
·實行污染者付費原則：建立一個資金充足的環(huán)境災害基金，用以支持信息管理、培訓和清除污染等方面的工作。在資金來源方面，可以通過提高對有毒化學品的排污收費來籌集資金，還可引入環(huán)境稅，作為有毒化學品產(chǎn)品稅的一部分，依據(jù)其潛在的環(huán)境風險加以征收。此外，對污染事故的罰款也可作為該基金的一個來源。
·預防和規(guī)劃：環(huán)境保護和安全工作機構應作為權威機構，采用全面的風險管理方法，同時注重事故預防和減輕化學品事故的影響，對環(huán)境和安全風險評估以及管理方案是否適當合理進行審批。應當定期對生產(chǎn)許可證、風險評估和風險管理方案以及應急計劃進行審查，在有關情況發(fā)生重大變化時也必須進行審查。行業(yè)現(xiàn)場應根據(jù)危害等級分類。所有高風險的工廠，不論其建廠時間，都必須進行風險評估，并要求制定風險管理方案和應急計劃。
·化學品管理信息系統(tǒng)：中央政府應建立和維護所有化學品和污染源的綜合名錄，包含與國際標準相一致的信息。應對國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國家環(huán)境保護部目前正在建立的兩個化學品名錄系統(tǒng)的功能和有效性進行評估。所建立的名錄應一致和全面，應便于在公共突發(fā)事件預防與應對中使用；瘜W品全面標簽系統(tǒng)應建立，并應用于生產(chǎn)、存儲和運輸過程之中。
·準備：第一批應急人員應經(jīng)過良好培訓，被賦予限制污染排放的義務和資源。應國家化學品登記中心及其區(qū)域辦公室應成立一個獨立于執(zhí)法部門的單位，從安全和環(huán)境角度為應急提供24小時關于特定化學品排放的性質(zhì)和適當應對措施的技術支持。
·監(jiān)測與公共信息：在發(fā)生事故時，地方環(huán)境和安全管理部門應適當?shù)卦黾颖O(jiān)測點和監(jiān)測次數(shù)，以評估事故對當?shù)厣鐓^(qū)人群的健康與安全影響以及對環(huán)境的影響。在事故發(fā)生后，地方環(huán)保局和國家環(huán)境保護部應負責確定污染清除的標準，并監(jiān)測污染清除的有效性。應要求開展事故調(diào)查，調(diào)查的目的應當是找出排污者和事故發(fā)生的原因，明確將來如何防止此類事故的發(fā)生。調(diào)查結(jié)果應上報給中央政府機構，中央政府機構應建立交流經(jīng)驗教訓的機制，如有必要，還應規(guī)定新的具有法律約束力的做法和程序。公眾有權獲知最終的調(diào)查結(jié)果。
謝劍說：“我們所提出的一些建議，不一定與部門和局部利益相吻合，但我們相信它們對于中國建立有效的水污染突發(fā)事件預防與響應體系具有重要意義。”
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