試析環(huán)境問題上的政府失靈
導(dǎo)讀：生態(tài)環(huán)境卻不斷惡化。也就是說在環(huán)境問題上出現(xiàn)了“ 政府失靈”。二是對(duì)目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核的指標(biāo)不是用“環(huán)境容量”等作為客觀標(biāo)準(zhǔn)。
關(guān)鍵詞：環(huán)境，環(huán)境容量，政府失靈
在我國東部一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，一方面經(jīng)濟(jì)快速增長，另一方面，生態(tài)環(huán)境卻不斷惡化，即經(jīng)濟(jì)和環(huán)境出現(xiàn)了失衡。 經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的失衡影響了人們的生活質(zhì)量，也損害經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的基礎(chǔ)。產(chǎn)生這問題的原因是什么?如何才能使經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?這就是本文要分析的問題。
一、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境失衡與地方政府行為
經(jīng)濟(jì)增長在給人們帶來就業(yè)擴(kuò)大、收入增加的同時(shí)也帶來了環(huán)境的污染。經(jīng)濟(jì)增長所導(dǎo)致的這二個(gè)結(jié)果涉及企業(yè)和居民這二個(gè)主體。
企業(yè)以追求利潤為目標(biāo)，治理污染需要資金投入，耗費(fèi)企業(yè)有限的資源，除非治理污染帶來的邊際收益大于邊際成本，否則企業(yè)是不會(huì)主動(dòng)增加環(huán)保開支的。由于環(huán)境保護(hù)是一種非競(jìng)爭(zhēng)性、非排它性的公共產(chǎn)品，環(huán)保的支出并不會(huì)通過市場(chǎng)交易給企業(yè)帶來相應(yīng)的收益，如果沒有市場(chǎng)外部力量的干預(yù)，它也無須為此付費(fèi)。這樣，就決定了企業(yè)不會(huì)有環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在沖動(dòng)。
居民既是經(jīng)濟(jì)增長所導(dǎo)致的收入增加、物質(zhì)產(chǎn)品豐富的受益者，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)增長所導(dǎo)致的企業(yè)環(huán)境污染擴(kuò)大、環(huán)境質(zhì)量下降的受害者。但環(huán)境質(zhì)量和一般的物質(zhì)產(chǎn)品相比，是屬于更高需求層次的消費(fèi)品。在我國當(dāng)前，從總體上看，居民主要追求物質(zhì)產(chǎn)品的富有，因此居民難以對(duì)產(chǎn)生污染的企業(yè)形成一種有約束力的力量。由于環(huán)境問題對(duì)人類造成的危害，不是馬上就顯現(xiàn)出來的，它有一個(gè)潛伏期，具有滯后性，我們必須從當(dāng)前開始走經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，盡可能降低經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境代價(jià)。而要做到這一點(diǎn)，只能寄希望于企業(yè)和居民之外的第三個(gè)主體——政府的積極干預(yù)。然而從現(xiàn)實(shí)看，政府的環(huán)保職能還不盡如人意。在我國的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但環(huán)境也急劇惡化。論文參考網(wǎng)。也就是說在環(huán)境問題上出現(xiàn)了“ 政府失靈”。那么，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況?這就需要結(jié)合我國的體制特征和發(fā)展?fàn)顩r對(duì)我國政府本身進(jìn)行深入分析。
二、環(huán)境問題上政府失靈的原因
政府失靈產(chǎn)生于我國現(xiàn)行體制下地方政府特殊的利益格局。
(一)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制與政府失靈
在我國現(xiàn)階段，對(duì)地方政府官員而言，決定其利益，從而決定其政治收益大小的制度是一種經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型考核制度。該制度決定了地方政府官員自身利益最大化的實(shí)現(xiàn)要以上級(jí)政府確定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為條件，而經(jīng)濟(jì)目標(biāo)完成又和當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)。
經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型考核制度是我們對(duì)當(dāng)前我國各級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府官員進(jìn)行考核的制度的一種概括。這種考核制度包括了黨政工作各個(gè)方面的內(nèi)容，但以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心。如果下級(jí)政府官員如期完成或超額完成則予以獎(jiǎng)勵(lì)，如提級(jí)、提資、發(fā)放獎(jiǎng)金等，否則予以處罰。這種體制的運(yùn)行主要在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)地方政府。
在這種體制下，地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成了一種緊密的利益依存關(guān)系。一方面，地方政府利益格局的實(shí)現(xiàn)有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。地方政府的利益格局可分為二部分：地方公眾整體利益和地方政府自身的特殊利益。地方公眾整體利益包括地方范圍內(nèi)的充分就業(yè)、居民人均收入提高、地方公共品的供給等。地方政府自身特殊利益包括各種政績的取得、工作環(huán)境的改善、地方政府官員的升遷、工資外收入如獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼的取得等。另一方面，地放政府的介入反過來能增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收益。地方政府是一個(gè)行政組織、具有權(quán)威性。在農(nóng)村市場(chǎng)尚未發(fā)育成熟的情況下，由它出面來配置資源能節(jié)省企業(yè)的交易費(fèi)用，地方政府在獲取信息、銀行貸款、土地征用等方面都可以紿鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供有效的幫助。地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這種互利互惠關(guān)系基礎(chǔ)上，形成了利益上的“趨同”性。
在地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利益“趨同”情況下，地方政府作為環(huán)境保護(hù)的主體，對(duì)企業(yè)污染行為的規(guī)制(除非污染特別嚴(yán)重)勢(shì)必演變成地方政府對(duì)自身利益的取締，這在實(shí)踐中自然是很難實(shí)行的。例如，在90年代后期，浙江上虞市環(huán)保局要處罰一個(gè)排放嚴(yán)重超標(biāo)的企業(yè)，該企業(yè)不予理睬，環(huán)保局就申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，卻遭到該縣有關(guān)負(fù)責(zé)人堅(jiān)決制止。
(二)現(xiàn)有環(huán)境管理制度的缺陷和政府失靈
有能力對(duì)地方政府忽視環(huán)境而片面追求經(jīng)濟(jì)增長的傾向進(jìn)行制約的是中央政府所制定的各項(xiàng)環(huán)境管理制度。
我國當(dāng)前針對(duì)各級(jí)地方政府的環(huán)境考核制度是從1990年開始推行的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”。但從實(shí)際情況看，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的效果并不理想，并沒有對(duì)各級(jí)地方政府的過度經(jīng)濟(jì)增長傾向起到應(yīng)有的制約作用。究其原因，在于這一制度沒有考慮到我國地方政府的行為特征。它是以地方政府在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系上能和中央政府保持一致，即在促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)能自覺地兼顧環(huán)境為假設(shè)前提。從這一假設(shè)出發(fā)，導(dǎo)致了該制度具體安排上的二個(gè)缺陷。一是該制度下的考核完全是在地方政府上下級(jí)之間進(jìn)行，沒有中央政府的介入，即它是省長對(duì)市長、市長對(duì)縣長、縣長對(duì)鄉(xiāng)長的考核。二是對(duì)目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核的指標(biāo)不是用“環(huán)境容量”等作為客觀標(biāo)準(zhǔn)，而是用環(huán)境管理、污染控制、環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)等有較大彈性的指標(biāo)。
由于這種考核是上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的考核，在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型考核制度下，上下級(jí)地方政府在完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上存在共同的利害關(guān)系。因此，上下級(jí)地方政府間的考核可看作是單一主體的自我考核。這樣，即使下級(jí)地方政府的環(huán)境指標(biāo)真的難以完成(由于要完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等原因)，上級(jí)地方政府是不會(huì)強(qiáng)求的，而會(huì)“網(wǎng)開一面”。在這種情況下，環(huán)境問題上的政府失靈也就產(chǎn)生了。這樣，隨著各地經(jīng)濟(jì)增長的加快，環(huán)境狀況也必然隨之急劇惡化。
三、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)機(jī)制的建立
根據(jù)對(duì)地方政府行為特征和現(xiàn)有環(huán)境管理制度缺陷的分析，要解決政府失靈、建立經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制就需要引入中央政府這個(gè)主體和環(huán)境容量這一概念。環(huán)境容量是環(huán)境資源的一種，是環(huán)境所具有的凈化和容納污染物的能力，但這種能力是有限度的，超過這一限度，將造成環(huán)境質(zhì)量的下降。經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)兼顧其實(shí)質(zhì)也就是經(jīng)濟(jì)增長所產(chǎn)的污染不超越環(huán)境容量。那么，通過什么樣的制度安排才能使環(huán)境容量成為成為制約地方政府忽視環(huán)境、片面追求經(jīng)濟(jì)增長傾向的約束機(jī)制?
產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，地方政府過度經(jīng)濟(jì)增長所導(dǎo)致的“失衡” 隱含的恰恰是環(huán)境容量資源的產(chǎn)權(quán)界定不清。論文參考網(wǎng)。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清的情況下利用資源，結(jié)果總會(huì)有某個(gè)人或某些人因這些外部效應(yīng)而得益或受損。因此構(gòu)造經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)兼顧的機(jī)制，其核心就是環(huán)境容量產(chǎn)權(quán)的合理界定。環(huán)境容量資源的初始使用權(quán)則應(yīng)界定給地方政府。因?yàn)榈胤秸畱?yīng)是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的主體，只有讓它擁有環(huán)境容量資源的使用權(quán)并能從中獲得使用權(quán)收益，它才會(huì)有動(dòng)力去監(jiān)督排污企業(yè)。
明確地方政府環(huán)境容量資源使用權(quán)的方式是中央政府出面建立新的考核制度，其過程為：以縣作為一個(gè)區(qū)域單位，每個(gè)單位都具有一定的環(huán)境容量，并且可以用排污的種類和數(shù)量表示，超過該容量將引起環(huán)境質(zhì)量惡化。雖然，環(huán)境容量的計(jì)量是以縣為單位的，但中央政府不是去考核全國為數(shù)眾多的縣政府，而是考核省級(jí)地方政府，方式是任意抽查某省某條河流，某個(gè)湖泊中某小塊區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，看該小塊區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量是否符合該區(qū)域所在縣環(huán)境容量的許可，如不符合或者說該區(qū)域污染程度超出了容量許可，中央懲罰的不是該區(qū)域所在的縣政府而是省政府。在中央政府對(duì)省政府考核的壓力下，在各級(jí)地方政府之間就會(huì)自發(fā)地形成一個(gè)省政府——縣(市)政府——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的層層考核機(jī)制。這種考核機(jī)制保證了環(huán)境容量資源產(chǎn)權(quán)在地方政府層面上界定清晰。
在界定明晰后，地方政府無論是出于地方公眾整體利益還是地方政府自身利益，都會(huì)努力提高其使用效率，那些污染嚴(yán)重的企業(yè)由于環(huán)境容量占用大、環(huán)境容量使用效率低而失去地方政府的支持，相反污染少即環(huán)境容量占用少的企業(yè)將會(huì)優(yōu)先發(fā)展。
環(huán)境容量資源產(chǎn)權(quán)在地方政府層面的界定，只是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)兼顧機(jī)制的第一步。第二步是使它在企業(yè)層面上界定清晰，在企業(yè)層面上界定容量產(chǎn)權(quán)的方式就是地方政府以許可證的形式將其擁有的環(huán)境容量使用權(quán)出售給排污企業(yè)，排污企業(yè)只能在其購得的許可證允許的范圍內(nèi)排污。環(huán)境容量使用權(quán)初始界定后，還必須可交易，在容量使用權(quán)可交易的情況下，企業(yè)有了減少污染排放的動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@時(shí)企業(yè)可將節(jié)省下來的使用權(quán)在市場(chǎng)上出售獲利。這就促使企業(yè)不斷采用先進(jìn)技術(shù)來減少污染排放。
但是，如何保證企業(yè)在其購得的使用權(quán)許可范圍內(nèi)排污呢?這要充分發(fā)揮地方環(huán)境監(jiān)測(cè)部門的作用。論文參考網(wǎng)。監(jiān)測(cè)部門可定期或不定期地對(duì)企業(yè)抽樣檢測(cè)，如查出企業(yè)超量排污，則對(duì)其進(jìn)行處罰。這就構(gòu)成了對(duì)超量排污企業(yè)的有效制約。
當(dāng)然，從較為長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，還應(yīng)加快政冶、經(jīng)濟(jì)體制改革，在市場(chǎng)機(jī)制不斷完善的進(jìn)程中及時(shí)轉(zhuǎn)變各級(jí)地方政府的職能，實(shí)行政企分開，使各級(jí)地方政府逐步地從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出，弱化地方政府與企業(yè)的直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，使政府職能轉(zhuǎn)向產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀調(diào)控、公共產(chǎn)品的供給等方面，從而為經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)
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