論環(huán)境可持續(xù)發(fā)展視角下的政府作為
導(dǎo)讀：政府作為與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)。所謂政府作為。政府在以經(jīng)濟手段進行環(huán)境保護方面還十分欠缺。
關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展，政府作為，環(huán)境保護
建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是我們長遠的發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)前，環(huán)境問題愈來愈成為影響生存與發(fā)展的關(guān)鍵性問題，其中，政府作為與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)。從可持續(xù)發(fā)展的角度講，所謂政府作為，是指政府在組織和管理國家行政事務(wù)的過程中對可持續(xù)發(fā)展可能產(chǎn)生影響的各種行為的總和。近年來，在市場經(jīng)濟改革的深化，政府職能的轉(zhuǎn)化，許多既得利益關(guān)系改組、分化的變化過程中，公共資源管理責(zé)權(quán)失衡，還有一些官員乘制度不健全之機以權(quán)謀私、官商勾結(jié)，在一些地方竟形成濫用和掠奪公共資源、破壞環(huán)境的小氣候，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢難以得到根本遏制。[①]從一系列的環(huán)境問題中可以發(fā)現(xiàn)，對可持續(xù)發(fā)展政策最具瓦解力的威脅往往來自某些政府的行為。在影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的諸多因素中，應(yīng)當(dāng)高度重視政府作為的影響，切實扭轉(zhuǎn)政府的不作為或作為不當(dāng)。
一、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展中的政府作為表現(xiàn)與成因分析
環(huán)境問題具有很強的外部性，因此，在環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題上，各級政府一直居于主導(dǎo)地位。我國政府從政策和法制層面一直在加大了環(huán)境保護的力度，引入了環(huán)保責(zé)任追究機制，不少官員也因為環(huán)境問題承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任。但我們也應(yīng)看到，當(dāng)前我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報告指出，“十五”時期我國多數(shù)的環(huán)保及生態(tài)目標(biāo)均未完成如“三河三湖”水污染治理、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量均未達到預(yù)定目標(biāo);工業(yè)污染排放總量控制和生活污染治理設(shè)施建設(shè)均沒有達到計劃目標(biāo);荒漠化、水土流失控制未能達到計劃目標(biāo);生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的數(shù)量目標(biāo)雖超額完成，質(zhì)量問題凸顯。隨著未來經(jīng)濟總量增加，資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護面臨的壓力越來越大。目前所存在的許多環(huán)境問題與政府的不作為和作為不當(dāng)有很大的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1.在一些資源環(huán)境問題上政府不作為或行動不及時,重點表現(xiàn)在政府對資源浪費缺乏約束的職責(zé)。我國在資源問題上的一個普遍現(xiàn)象是資源緊缺的同時浪費又比較嚴(yán)重，資源開發(fā)和使用環(huán)節(jié)的浪費都比較突出。以礦產(chǎn)資源為例，采富棄貧、回采率低、綜合開發(fā)利用不到位政府的作為沒有承擔(dān)起相應(yīng)的約束職責(zé);同時全國各地接連不斷的煤礦安全事故，也反映了一些地方政府及主管部門的不作為或沒有完全盡責(zé)盡力。
2.部分地方政府或職能部門亂作為，體現(xiàn)在其對企業(yè)污染問題視而不見甚至采取縱容態(tài)度。在政府職能上,地方政府的職能定位不明晰，邊界模糊，為一些職能部門缺位提供了空間。應(yīng)該說，環(huán)境污染的企業(yè)行為與政府亂作為是緊密相連的。[②]以招商引資為例，一些地方在企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的選擇上，對資源浪費和環(huán)境污染置之不理，不顧當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和治污能力，盲目引入一些環(huán)境污染較重的企業(yè)，致使地方環(huán)境條件急劇惡化。
3.在促進資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的政策支持上，政府的作為還不到位。我國的環(huán)境經(jīng)濟政策雖然種類較多，但真正在全國范圍內(nèi)實施并發(fā)揮作用的并不多見。有些環(huán)境經(jīng)濟政策雖然有政策性規(guī)定，但是由于沒有配套的措施，并沒有起到應(yīng)有的作用。例如，中國人民銀行于1995年就制訂了政策，要求各級金融機構(gòu)對“不符合環(huán)保規(guī)定的項目不貸款”，但是，由于沒有相關(guān)配套措施，這項很好的環(huán)境經(jīng)濟政策并沒有得以實施。[③]
4.在環(huán)境問題上，政府作為以人為本、民主決策的程度不夠。環(huán)境影響評價制度，聽證制度在實踐中并沒有得到很好的落實。公民的意見沒有暢通的渠道得以有效反映，政府的信息公開程度也不夠。
5.政府在以經(jīng)濟手段進行環(huán)境保護方面還十分欠缺。傳統(tǒng)上，政府進行環(huán)境保護措施可分為行政命令型措施和經(jīng)濟激勵型措施。行政命令型措施是通過各類環(huán)境法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與強制執(zhí)行達到一定的環(huán)境控制目標(biāo)，在市場不健全和污染源相對較少時會比較有效果。免費。經(jīng)濟激勵型措施則以市場為基礎(chǔ)，通過確定或改變市場參數(shù)來影響對象的經(jīng)濟利益，從而調(diào)動污染者在利益的驅(qū)動下減少其破壞環(huán)境的行為。我國社會主義市場經(jīng)濟的確立，使政府在環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)采用經(jīng)濟激勵措施成為可能。但在如何運用經(jīng)濟激勵手段來促進環(huán)境保護方面，政府的作為還十分欠缺。
分析以上的諸多問題，政府作為是資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展最有影響力的因素。剖析這些現(xiàn)象，可以從以下幾點找到問題產(chǎn)生的原因：
1.以GDP為核心的政績考核的影響，F(xiàn)在通行的指標(biāo)中，對資源的損耗和環(huán)境污染損失是忽略的，這一指標(biāo)體系為無視環(huán)境條件片面追求經(jīng)濟增長率開了綠燈，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問題。
2.政府職能轉(zhuǎn)變相對于經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌還十分不到位，F(xiàn)在政府職能履行情況依然是經(jīng)濟建設(shè)的力量大，對社會管理的職能還不夠到位。網(wǎng)。而現(xiàn)行的“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的經(jīng)濟增長模式，對經(jīng)濟的影響又很突出。但在現(xiàn)行財政體制下，上下級政府之間的財權(quán)與事權(quán)倒掛。分稅制強化了中央財權(quán)，省級、市級政府又層層分稅，強化各自的財權(quán)，而極不對稱的支出重擔(dān)卻落在了基層。地方財政收入缺乏合理來源，省級以下政府靠營業(yè)稅實現(xiàn)大宗收入，在事權(quán)重壓之下，各地紛紛以做大經(jīng)濟規(guī)模為取向，以高強度開發(fā)向土地、向資源要效益，如此“竭澤而漁”，環(huán)境破壞便在所難免。
3.決策機制與法治失衡。從資源浪費和環(huán)境污染問題可以發(fā)現(xiàn)，對可持續(xù)發(fā)展政策最具瓦解力的威脅往往來自某些政府的行為，有些打著“改革”“發(fā)展”旗號的做法，恰恰是少數(shù)人急功近利而犧牲多數(shù)人特別是弱勢群體的利益。造成上述情況的根本原因是：我國舊有的政治體制中，民主法制很不健全。改革開放以來，這種情況雖有很大改變，但仍存在著行政權(quán)力過大，而立法權(quán)、公民參政權(quán)和司法權(quán)偏弱等問題，且缺乏權(quán)力制約機制。
二、改善政府作為，推進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的幾點建議
我國正處于經(jīng)濟全球化與轉(zhuǎn)軌過程中的特殊時期，解決當(dāng)前所面臨的環(huán)境與生態(tài)問題，要遵循生態(tài)平衡的客觀自然規(guī)律和要求，尋求人與自然的和諧共處。政府在制定政策時，要充分考慮我國的資源環(huán)境條件與發(fā)展的矛盾，建立符合國情的環(huán)境政策體系。
1.各級政府當(dāng)前應(yīng)著力完善建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的體制和機制。應(yīng)進一步完善合理的資源價格形成機制，抓緊制定推出資源節(jié)約、環(huán)境保護的補償機制，調(diào)整資源稅、排污費等稅費政策。嚴(yán)格實施污染物排放總量控制、排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。逐步完善促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的市場機制，例如適時推出水價改革和水權(quán)交易。
2.探索建立綠色GDP指標(biāo)體系，F(xiàn)有的 GDP核算體系在很大程度上主導(dǎo)著各級層面經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為。這一核算體系在引導(dǎo)經(jīng)濟活動最大化的同時，也導(dǎo)致了資源占用和生態(tài)破壞的最大化。因此，在核算經(jīng)濟增長指標(biāo)體系中，應(yīng)加入對資源環(huán)境的核算，從而正確衡量經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價，正確衡量發(fā)展成果和政府政績。[④]世界上已經(jīng)有一些國家開始采用綠色GOP核算體系，綠色GDP不僅能反映經(jīng)濟增長水平，而且能夠體現(xiàn)經(jīng)濟增長與自然保護和諧統(tǒng)一的程度，可以很好地表達和反映可持續(xù)發(fā)展觀的思想和要求。我國政府也已經(jīng)著手進行有關(guān)綠色GDP指標(biāo)體系的研究和試行工作。今后，應(yīng)進一步加快建立符合國際慣例并適合中國國情的綠色GDP核算指標(biāo)體系的研究。
3.依法治理資源與環(huán)境問題。在缺乏法律約束的條件下，地方政府部門更關(guān)心自己部門的利益而不是社會的利益而相應(yīng)的“各部門之間的協(xié)調(diào)”難免更多的是部門既得利益之間的權(quán)衡，而不是從社會利益最大化出發(fā)的社會各利益群體之間的協(xié)調(diào)。[⑤]所以，在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略制定和重大項目決策的民主化、法制化方面，我國特別需要完善相關(guān)的制度！秶鴦(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出，建立健全有利于環(huán)保的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策法律體系。從國際經(jīng)驗看，這些深層次的制度改革，可望為破解累積已久的制度弊端創(chuàng)造契機。僅以不動產(chǎn)稅為例，在市場經(jīng)濟國家，正是由于地方財政收入以其為主體，而不以營業(yè)稅為主，政府行為才得以規(guī)范，才紛紛以保護和改善環(huán)境、增進不動產(chǎn)的安全與升值為施政目標(biāo)，環(huán)境友好與經(jīng)濟增長才能得以和諧。因此，對某些迫切需要但在國內(nèi)尚屬空白的法律應(yīng)盡快制定;要將合理的經(jīng)濟手段法律化，如環(huán)境損害賠償制度、與環(huán)保有關(guān)的財稅制度等。免費網(wǎng)。[⑥]
地方政府的財政預(yù)算、決算報告提交地方人大審議時，應(yīng)說明有關(guān)環(huán)境稅費的征收和使用明細，避免用于污水處理等環(huán)境治理的資金被截留擠占挪用。近年來，我國政府相繼制訂了一系列涉及環(huán)境方面的法律。但從目前的環(huán)境現(xiàn)狀看，應(yīng)該盡快制定《中華人民共和國環(huán)境稅法》等綠色稅法，開征環(huán)境稅和生態(tài)補償稅。環(huán)境稅既可調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟行為，減少污染，又可以為國家公共財政籌集資金。生態(tài)補償稅是指自然資源使用人或生態(tài)受益人在合法利用自然資源的過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)保護付出代價者支付相應(yīng)費用的稅收制度。[⑦]
4.積極推進資源環(huán)境的機構(gòu)整合。資源環(huán)境的機構(gòu)調(diào)整不是簡單的機構(gòu)拆分合并，而是應(yīng)建立在職能整合基礎(chǔ)上的機構(gòu)與職能歸位，使機構(gòu)的職能更加明晰，更能勝任可持續(xù)發(fā)展的需要。例如，針對日益突出的能源問題，可以設(shè)想重組一個統(tǒng)一的能源部門，以加強能源領(lǐng)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與規(guī)劃;針對環(huán)境監(jiān)管的獨立問題，可以設(shè)想將環(huán)？偩稚駷榄h(huán)境署，提高其行政級別以進一步強化環(huán)境監(jiān)管;同時針對環(huán)境保護中多頭管理無人負責(zé)的情況，完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，責(zé)任承擔(dān)機制。
5.加大政府對資源環(huán)境問題的信息透明度，增強對政府資源環(huán)境行為方式的監(jiān)督和責(zé)任追究。規(guī)范環(huán)境信息的發(fā)布，對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策和立法、規(guī)劃與建設(shè)項目，要充分公示信息，聽取公眾意見。要通過有關(guān)法定民主程序的制定，保障社會公眾在可持續(xù)發(fā)展重大事項方面的參與權(quán)。各級人大及其常委會在可持續(xù)重大事項決策過程中，應(yīng)當(dāng)依法廣泛動員社會公眾參與，調(diào)動各方積極因素，特別是專家、民間環(huán)保組織和相關(guān)利益者的積極性，通過聽證會、論證會、座談會和媒體公布等多種形式，使各項重大決策建立在更加民主、更加科學(xué)的基礎(chǔ)之上。
參考文獻：
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