先查封后罰款，這樣處罰行不行？
一個(gè)體工商戶未批先建即投產(chǎn)，且生產(chǎn)廢水直排滲井，處罰會(huì)涉及哪些法律問(wèn)題？
案 情 簡(jiǎn) 介
某需自建配套污水處理設(shè)施的餐具消毒配送服務(wù)站（個(gè)體工商戶）于2014年建成投產(chǎn)，2019年5月28日，被某縣生態(tài)環(huán)境局檢查發(fā)現(xiàn)其未報(bào)批環(huán)評(píng)文件且需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成即投入生產(chǎn)，生產(chǎn)廢水排至廠房西側(cè)滲井。2019年5月31日，縣生態(tài)環(huán)境局依據(jù)環(huán)保法第二十五條對(duì)餐具消毒配送服務(wù)站的全自動(dòng)洗碗生產(chǎn)線（一條）實(shí)施查封；6月13日，又依據(jù)環(huán)評(píng)法第三十一條第一款對(duì)餐具消毒配送服務(wù)站處建設(shè)項(xiàng)目總投資額1%即3000元的罰款。
本案同時(shí)違反環(huán)評(píng)制度和“三同時(shí)”制度，應(yīng)為兩個(gè)違法行為
對(duì)建設(shè)項(xiàng)目未批先建并已建成投入生產(chǎn)或者使用，同時(shí)違反環(huán)境保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度的違法行為，立案查處的生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》（法工委復(fù)〔2007〕2號(hào)）確定的法律適用原則，認(rèn)定為兩個(gè)違法行為，分別作出相應(yīng)的處罰。
即對(duì)違反環(huán)評(píng)制度的行為，依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》作出相應(yīng)處罰；同時(shí)，對(duì)違反“三同時(shí)”制度的行為，依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行法律法規(guī)作出相應(yīng)處罰。
未批先建超過(guò)兩年追溯期，還可以責(zé)令停止建設(shè)嗎？
《行政處罰法》第二十九條 規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”
生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)）指出，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。
本案所涉建設(shè)項(xiàng)目于2014年建成，其“未批先建”的違法行為至2019年5月28日已超過(guò)行政處罰追溯期限，不應(yīng)再依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條第一款的規(guī)定對(duì)其實(shí)施行政處罰。
需要注意的是，很多投入生產(chǎn)或者使用的建設(shè)項(xiàng)目并不一定就屬于已建成的建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)于“未批先建”并已經(jīng)投入生產(chǎn)或者使用的建設(shè)項(xiàng)目在查處時(shí)很難斷定其是否還要繼續(xù)建設(shè)。
筆者認(rèn)為，投入生產(chǎn)或者使用并不是項(xiàng)目建設(shè)完成的標(biāo)志，建議在對(duì)其立案查處時(shí)仍責(zé)令其停止建設(shè)。由于“責(zé)令停止建設(shè)”在法律性質(zhì)上屬于行政命令，不屬于行政處罰，故不受《行政處罰法》第二十九條規(guī)定的限制。
另外，按照《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第一項(xiàng)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
違反“三同時(shí)”制度一直延續(xù)到新條例施行后，如何處罰？
《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017版）第二十三條第一款規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。”
生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于“未驗(yàn)先投”違法行為行政處罰新舊法律規(guī)范銜接適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)法規(guī)函〔2019〕121號(hào)）指出，經(jīng)征求最高人民法院意見(jiàn)，《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2004〕96號(hào)）中提到的“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前”，是指行政相對(duì)人的行為終了之日發(fā)生在新法施行之前。如果行政相對(duì)人的違法行為一直持續(xù)到新法施行之后，則不屬于“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行之前”。因此，“未驗(yàn)先投”違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后的，不屬于《紀(jì)要》規(guī)定的“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前”的情形，不存在新舊條例的選擇適用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)適用新條例作出行政處罰。
本案所涉建設(shè)項(xiàng)目于2014年建成投產(chǎn)，其違反“三同時(shí)”制度的違法行為發(fā)生在舊條例施行期間，但一直連續(xù)或繼續(xù)到新條例施行之后，應(yīng)當(dāng)適用2017年修訂的新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款作出行政處罰。
需要強(qiáng)調(diào)的是，只有造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，才能責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。
《行政處罰法》第二十七條規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰:（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；（四）其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。”
如果違反“三同時(shí)”制度的違法行為符合上述法律規(guī)定，未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)；蛘邔(shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，應(yīng)當(dāng)依法從輕、減輕行政處罰或者免予行政處罰。
另外，關(guān)于“雙罰制”的問(wèn)題，原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例第二十三條適用問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函〔2018〕33號(hào)）指出，適用2017年修訂的新《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條第一款作出行政處罰時(shí)， “對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”規(guī)定的適用，不以生態(tài)環(huán)境部門責(zé)令建設(shè)單位限期改正而其逾期不改正為前提。生態(tài)環(huán)境部門在發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位存在第二十三條第一款規(guī)定的違法行為時(shí)，即可以根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素，在責(zé)令建設(shè)單位限期改正的同時(shí)一并適用。
但在本案中，涉案的餐具消毒配送服務(wù)站屬于個(gè)體工商戶，個(gè)體工商戶沒(méi)有法人資格，是投資人以其個(gè)人財(cái)產(chǎn)或者家庭財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)無(wú)限責(zé)任的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。
根據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上的罰款處罰，若對(duì)個(gè)體工商戶實(shí)施“雙罰”，相當(dāng)于對(duì)經(jīng)營(yíng)者或投資人的同一違法行為，進(jìn)行了兩次罰款，有違“一事不二罰”的行政處罰原則。筆者認(rèn)為，對(duì)本案中的個(gè)體工商戶不適用“雙罰制”。
未配套建成防治污染設(shè)施直排符合逃避監(jiān)管構(gòu)成要件的，如何查處？
原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于逃避監(jiān)管違法排污情形認(rèn)定有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)政法函〔2016〕219號(hào)）指出，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》等配套文件，均明確規(guī)定了“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
根據(jù)上述規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，均應(yīng)依法查處。排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目是否通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，不影響對(duì)逃避監(jiān)管違法排污行為性質(zhì)的認(rèn)定，但可以作為判定違法情節(jié)輕重的因素予以考慮。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未配套建設(shè)防治污染設(shè)施，直接排放污染物的，不屬于“通過(guò)不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”的情形！缎姓鞴懿块T移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第五條規(guī)定：“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物，是指通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等不經(jīng)法定排放口排放污染物等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。”
據(jù)此，如果排污單位未配套建設(shè)防治污染設(shè)施，直接排放污染物的行為符合“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”的構(gòu)成要件的，可以依照相關(guān)規(guī)定查處。
本案中，涉案的餐具消毒配送服務(wù)站未配套建設(shè)防治污染設(shè)施，生產(chǎn)廢水排至廠房西側(cè)滲井直接排放的行為符合“通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”的構(gòu)成要件的，可以依照相關(guān)規(guī)定查處。
如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條與《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》第四條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門依法可以實(shí)施查封、扣押。根據(jù)《水污染防治法》第八十三條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
另?yè)?jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十三條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
需要注意的是，在認(rèn)定通過(guò)逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為時(shí)，在構(gòu)成要件上需要具備主觀要件，即逃避監(jiān)管的故意。
作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院、河北渤海明達(dá)律師事務(wù)所
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